國有非上市企業（本文統稱為“國有企業”）的中長期激勵工具主要包括股權模式、現金模式和投資模式。作為股權模式之一的員工持股（含股權激勵）是國有企業建立激勵約束機制普遍採用的激勵工具。員工持股在規範治理、激勵人才和提升業績等方面具有明顯的積極作用。自十八屆三中全會以來，員工持股都伴隨在新一輪國企改革進程中，在混合所有制改革試點、雙百行動以及科改示範行動這三大類國企專項改革行動中都分別要求試點企業建立包括員工持股在內的激勵約束機制。激勵機制也成為目前國有企業三大機制改革的重要組成部分。
本文正略諮詢將結合相關政策法規和已落地實施的員工持股案例，分析國有企業在開展員工持股過程中需要重點關注的五大操作要點。
一、戰略導向
縱觀國企改革系列政策法規對國有企業開展員工持股的指導意見要求，激發核心人員的積極性和創造性、促進企業可持續發展是論證員工持股必要性的核心內容。對於那些已經成為改革試點的企業，在向上級股東(或主管部門)申請方案審批時具備天然的優勢。而那些沒有成為改革試點的國有企業，在計劃開展員工持股前，通常需要基於企業自身的發展現狀、行業特點、人力資本等綜合因素來判斷員工持股的必要性與可行性。
員工持股激勵是基於人力資本理論和委託代理理論，由國有控股股東和對公司經營發展有突出貢獻或發揮關鍵作用的骨幹成員進行利益共享、風險共擔的激勵約束機制。開展員工持股需要基於公司未來發展的戰略目標導向，研判公司實現持續增長所需的關鍵資源，結合公司對人力資源的中長期激勵機制設計，綜合評估員工持股對公司未來經營發展的實際效用。員工持股並非一持就靈，需要合理規劃，穩慎開展。
二、持股路徑
截至目前，《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》（財資[2016]4號，以下簡稱“4號文”）和《關於國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》（國資發改革[2016]133號，以下簡稱“133號文”）是新一輪國有企業開展員工持股的兩條主要路徑。正在徵求意見暫未正式發佈的跟投機制操作指引將來也會為國有企業實現員工持股提供新的選擇途徑。
133號文對開展員工持股的試點企業條件提出明確要求，主要針對非公資本佔一定比例，且營收和利潤90%以上比例來源於集團外部市場的商業一類企業，具體實施方式包括增資擴股或出資新設，體現增量引入、共享利益和共擔風險的市場化導向。133號文主要是針對列為國有控股的混改試點企業，對於那些滿足實施條件但不是試點的企業，需要與上級股東積極溝通和申請。
4號文是面向國有科技型企業開展股權激勵（含股權出售、股權獎勵和股票期權）的操作指南，不針對特定的試點企業，凡屬於4號文規定的五種國有科技型企業類型之一（國家認定的高新技術企業、轉制院所企業及所投資的科技企業、高等院校和科研院所投資的科技企業、納入科技部“全國科技型中小企業信息庫”的企業、國家和省級認定的科技服務機構），在滿足其他實施條件情況下，都可以主動制定激勵方案和申請實施。
在實際操作中，近年來存在突破133號文和4號文限制條件實現員工持股的案例，其中包括2020年登陸科創板的中科星圖公司（中科院電子所控股），在上市前由內部員工與外部投資人組成持股平台，在產權交易所參與增資擴股進而實現員工持股。中科星圖是由財政部出資、中科院所屬事業單位控股的國有企業，而國資委出資的國有企業想要借鑑中科星圖員工持股模式，需要充分考慮不同企業的差異化特點與實施背景。在“法無禁止皆可為”的國企改革環境下，對有助於實現公司可持續增長、提高國有資產保值增值能力的改革創新值得去探索。
三、持股身份
開展員工持股必須要解決的一個問題就是要確認一家持股標的公司。按照4號文與133號文要求，員工持股的激勵對象應該是與本企業簽訂勞動合同的人員，同時都要求外部董事、監事（含職工代表監事）不參與員工持股。兩個文件原則上都要求員工持股侷限於持有本企業股權，不得用子公司股權對本企業員工進行激勵。這些硬性規定就是防止和杜絕國有資產流失風險，也完全符合《公司法》第148條規定，即董事、高級管理人員未經股東會或者股東大會同意，不得利用職務便利為自己或者他人謀取屬於公司的商業機會，自營或者為他人經營與所任職公司同類的業務。
2016出台的上述兩個文件與2008年國資委發佈的《關於規範國有企業職工持股、投資的意見》（國資發改革[2008]139號）關於職工持股企業範圍要求是前後承接的。概括三個政策文件對持股人員的身份要求，可以發現“上持下”是明確限制的，“下持上”沒有明確規範，但基於子公司可以看作是母公司經營業績的重要貢獻者，在“下持上”的必要性論證過程中不存在實質性障礙，在實際中也有成功操作的案例。
為了給予國有科技型企業創造更寬鬆的改革環境，2019年8月《關於支持鼓勵“雙百企業”進一步加大改革創新力度有關事項的通知》（國資改辦〔2019〕302號）和2019年12月《百户科技型企業深化市場化改革提升自主創新能力專項行動方案》（國企改辦發〔2019〕2號）先後對國有科技企業的科技人員持股範圍做出了鬆動，兩個文件都明確，國有科技型企業的科技人員因特殊情況確實需要持有子企業股權的，可以向上級股東和主管單位申請，審批通過後實施並報同級國有資產監管機構事後備案。因此，“上持下”原則上是無法操作的，但對國有科技型企業的科技人員則可以特殊審批、一事一議。未來跟投機制操作指引正式發佈以後，將為國有企業員工持股實現“上持下”提供政策依據，但需要首先滿足操作指引規定的跟投範圍，需要根據企業實際情況具體分析。
開展員工持股的國有企業多數有未來上市預期，根據證監會和交易所對發行企業股東身份披露要求，兼職身份人員即使在上市前實現持股，原則上在發行上市的審核階段很難通過，存在股權整改或者清理的風險。另外，在註冊制背景下，科創板和創業板都要求發行企業對上市前存在的工會或職工持股會以及代持等現象，嚴格要求進行清理。以上市為目標的國有企業開展員工持股要嚴格遵守並關注相關政策法規要求，避免因股權規範問題影響上市進程。
四、激勵總量
制定員工持股方案時需要解決的另外一個重要問題是激勵總量的核算。激勵總量決定激勵團隊的總體持股比例和單個激勵對象的持股比例。133號文和4號文對激勵總量的相關要求包括：4號文規定大型企業的股權激勵總額不超過企業總股本的5%，中型企業的股權激勵總額不超過企業總股本的10%，且單個激勵對象不超過3%。而133號文要求員工持股總量原則上不高於公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高於公司總股本的1%。總體觀察近年來已經落地實施的員工持股案例，總體持股總量都保持在30%以下，個人持股控制在1%以內。
激勵總量設計原則上應執行政策法規對持股比例的上限要求，同時保證激勵效果最大化，必要情況下特殊申請突破。股權結構設計中通常會涉及預留股的設置，在滿足當前股權激勵總量的前提下，預留一部分股權用於對未來人才的激勵，目前大多數員工持股實操中通常採用持股平台代持預留股。
按照國企改革三年行動指導意見，國有企業要健全市場化經營機制，靈活開展多種方式的中長期激勵。激勵總量並非越多越好，要綜合考慮激勵人員的出資能力和激勵效果，要做好短期激勵和長期激勵的有效結合，要充分發揮股權激勵和現金激勵的多元激勵作用。國有控股股東在公司混改前要明確中長期資本運作規劃，通過股權改革實實在在為公司發展引資、引智、引制。
五、退出機制
設定員工持股退出機制也是股權激勵方案中非常重要的環節。退出機制通常包括回購機制的約定、回購價格的確認和激勵對象變動情形的處理。
員工持股的退出機制需要根據選擇持股路徑的政策依據來合理設計。4號文要求實施股權激勵的激勵對象自取得股權之日起，5年內不得轉讓和捐贈，針對不同退出情形的股權回購處理應事先在員工合夥協議中明確。133號文要求通過混改同步實現員工持股應設定不少於36個月的鎖定期。證監會最新出台《監管規則適用指引—關於申請首發上市企業股東信息披露》規定，發行人提交申請前12個月內新增股東的，新增股東應當承諾持新增股份自取得之日起36個月內不得轉讓。國有企業員工持股不是終身股，而是崗位股和身份股，當持股對象身份不滿足持股條件時，需要由國有控股股東或者持股平台按照約定方式進行回購。
當員工持股觸發股權回購條件，通常情況下按照上一年度經審計的每股淨資產值來確定股權回購價格。受內外部環境綜合因素影響，員工持股後公司的經營績效出現波動屬於正常現象，員工出資時和退出時的持股價格相應會出現增值或者貶值。因此，員工自身出資購買的股權並非一定會保值增值，國有股東也不能提供兜底條款。在持股方案設計過程中，明確退出機制和風險提示，避免因持股價值變動帶來不必要的麻煩。
六、總結
完善的員工持股方案除了上述提到的五個重要環節，還包括激勵對象的科學選撥和確定，持股平台的合理設計，持股前是否進行資產處置等關鍵內容。方案制定階段需要系統思考，充分溝通，科學設計。
2021年是推進國企改革三年行動的關鍵一年，市場化和法治化是國企改革主要方向之一，依法合規是員工持股遵循的基本原則之一。目前，國有企業員工持股已經積累了豐富的實踐案例，計劃推進員工持股的國有企業要以國家政策法規為依據，參照同行成功實操案例，充分結合自身客觀條件和特點，爭取做到精準激勵、有效激勵。