受經濟增長放緩和減税退税的雙重影響，今年前7個月，全國税收收入同比下降13.8%，並進而導致一般公共預算收入較上年同期下降9.2%。不過，一般公共預算收入的另一大構成——非税收入卻逆勢同比上漲近20%。
對於這一反常現象，財政部門以及業內人士指出，這反映的是在經濟下行壓力之下，中央和地方財政多渠道盤活國有資金和資產籌集收入來彌補減税帶來的減收，但產業基礎發達、經濟發展勢頭較好的地區對非税收入的依賴度往往相對較低。
業內人士表示，非税收入增長能夠及時彌補財政預算收入不足，支撐必要支出，助力穩增長，但長期看，非税收入在一定程度上具有不可持續性，且有惡化營商環境的風險。
非税收入為何逆勢上漲？
一般公共預算收入由税收收入和非税收入兩部分組成。其中，非税收入包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資產（資源）有償使用收入和其他收入。過去12年間，非税收入佔一般公共預算收入的比例從2010年的11.9%一路上升至2016年的18.3%，2017年開始在大規模減税降費政策的推動下，這一比例有所回落，2021年，該比重為14.7%。
財政部數據顯示，由於上半年新冠疫情的超預期影響以及實施大規模留抵退税政策，1-7月，全國一般公共預算收入同比下降9.2%。其中，税收收入下降更多，較去年同期下降13.8%，而一般公共預算收入的另一重要組成非税收入卻逆勢走高，同比增長19.9%，比去年同期增速高出5.2個百分點。
今年以來，非税收入不僅增速大幅加快，且佔一般公共預算收入的份額也明顯上升。1-7月，全國非税收入佔一般公共預算收入的比重達17.9%，比去年全年提高了3.2個百分點。從地方來看，1-7月，地方一般公共預算本級收入按自然口徑計算同比下降7.6%，但同期地方非税收入增長15.9%，兩者形成鮮明對比。
對於非税收入逆勢上漲的原因，財政專家多指向兩點，一是部分科目資金收入“異常”增加所致，二是地方政府在税收收入承壓下主動為財政開源。
財政部直屬的《中國財政》雜誌撰文指出，今年前7個月非税收入近四分之三的增量（約2780億元）來自地方，主要是因為地方多渠道盤活閒置資產，以及與礦產資源有關的收入增加。其中，國有資源（資產）有償使用收入增長30%，國有資本經營收入增長54%，兩項合計拉高地方非税收入增幅12個百分點。另外，1-7月，中央非税收入增長73.3%，主要是原油價格上漲帶動石油特別收益金專項收入增加，以及按規定恢復徵收的銀行保險業監管費收入入庫等特殊因素所致，兩項合計拉高中央非税收入增幅77個百分點。
專家和業內人士指出，在經濟增長壓力較大、税收增收困難的時候，加緊非税收入徵收往往是地方政府“開源”的優先選項之一。
上海財經大學公共經濟與管理學院教授吳一平對界面新聞表示：“地方一般公共預算財政收入有年度增長目標，如果税收收入可以完成這個增長目標的大部分，非税收入也沒有必要徵收太多。而這幾年減税降費力度很大，地方税收收入可以增長的空間有限，可以發現，非税收入在增長目標中的貢獻相對較大。”
一位中部地區的財政人士對界面新聞表示，非税收入佔對財政收入（一般公共預算收入）的比重可以看作是一個地區經濟形勢的“晴雨表”。“但凡經濟結構好點的地方，都不會拿非税收入‘開刀’。但是對於沒有（較好）產業的城市，那就不好説了，非税收入可能就是最穩定的收入了。但如果説經濟結構好的地區非税收入也出現了明顯上漲，那可能説明財政上確實遇到了困難。”他説。
從橫向比較來看，不同省份的非税收入佔比確實存在較大差異。比如，2021年，上海市非税收入佔其一般公共預算收入的比重為15%，吉林省非税收入佔比為30%，而貴州省非税收入佔比高達40%。
從縱向來看，税收收入和非税收入的增速某種程度上呈現此消彼長的“蹺蹺板”現象，而税收收入增速和GDP增速又表現出高度正相關性。比如，2015年，中國國內生產總值（GDP）同比增長7.04%，增速比上年下降0.39個百分點。當年全國税收收入增長4.8%，增速較上年放緩3.0個百分點，非税收入同比增長28.9%，增速較上年加快15.3個百分點。2017年，中國經濟同比增長6.95%，七年以來首次提速。在宏觀經濟形勢發展較好的背景下，税收收入同比增長10.7%，增速較上年擴大6.4個百分點，非税收入則同比下降3.4%，增速較上年下降10.2個百分點。2019年，中國經濟面臨較大的下行壓力，全年GDP同比增長6%，比上年降低0.75個百分點。當年税收收入同比增長1.0%，增速較上年回落7.3個百分點，非税收入則同比增長20.2%，增速較上年加快24.6個百分點。
哪些地區非税收入增速較快？
截至8月19日，已有21個省（直轄市、自治區）披露了上半年財政數據，其中，17個地區上半年非税收入同比有所增加，陝西省同比增長38.0%，為目前已知增速最快的省份，福建、海南、黑龍江三省非税收入增速也在30%以上。
從披露非税收入細項的省份提供的信息來看，國有資源（資產）有償使用收入是非税收入增長的重要動力。比如，福建省財政廳指出，今年上半年，福建省國有資源（資產）有償使用增長63%，拉高非税收入增幅21.2個百分點。受安置房、配建房等一次性資產處置收入帶動，福州、漳州、平潭國有資源（資產）有償使用收入保持較快增長。
再如，黑龍江財政廳表示，今年1-5月，全省非税收入完成206.8億元，增長31.2%，主要是各級財政部門在全面落實降費政策基礎上，依法依規加大國有資源（資產）處置力度帶動。其中，國有資源（資產）有償使用收入增收37.9億元，帶動非税收入增長24個百分點。
從佔比來看，在已披露數據的21個地區中，今年上半年非税收入佔一般公共預算收入最高的是廣西，達到47.6%，其次是貴州（45.7%），再次是雲南（44.9%）。而非税收入佔比最低的省份是山西，為19.6%，其次是浙江（19.8%），此外，陝西、內蒙古、青海三省佔比也相對較低，均不到25%。
在能源、金屬等大宗商品價格大漲的背景下，內蒙古、山西兩地經濟保持較快增長，今年上半年，山西地區生產總值（GDP）同比增長5.2%，增速在全國31省排名第二，內蒙古增長4.3%，也明顯高於全國2.5%的平均水平。
上半年，內蒙古、山西地方本級一般公共預算收入同比分別增長36.6%、28.6%，增速分列全國前二。其中，1-6月，“產煤大户”山西省非税收入同比下降8.8%，税收收入同比增長42.9%；內蒙古1-5月非税收入同比增長25.8%，税收收入同比增長44.5%。
在經濟下行壓力加大和減税退税導致税收減收的背景下，地方加大力度挖掘非税收入潛力的傾向也十分明顯。
比如，四川省攀枝花市西區財政局在回顧上半年財政工作時稱，“千方百計挖潛增收，擴寬財源保運行”，“強化非税收入徵管，掌握非税收入徵管動態，協調解決徵管難題，促進非税收入應收盡收”。
甘肅省酒泉市在部署下半年財政工作時稱，積極應對當前財政收入面臨的困難和突出問題，加強收入形勢分析研判，針對增值税留抵退税減和土地收入短收帶來的財力缺口，及早制定預算平衡方案。努力增加税收、非税收入，積極爭取政府債券資金，加大盤活存量資金力度，想方設法彌補財力缺口。
如何辯證看待“非税收入”？
非税收入作為政府收入的重要組成部分，是政府財力的重要補充，但從長遠看，可能需要更加辯證地看待非税收入。
比如，國有資源（資產）有償使用收入是一般公共預算收入中非税收入的第一大來源，但這部分收入的可持續性存在相當的不確定性。
國有資源（資產）有償使用收入涉及的科目包括海域使用金收入、場地和礦區使用費收入、利息收入、(行政事業單位上繳的)非經營性國有資產收入、石油特別收益金專項收入和礦產資源專項收入等。財政數據顯示，近年來，國有資源（資產）有償使用收入佔一般公共預算收入中非税收入的三成以上。
從趨勢來看，國有資源（資產）有償使用收入增長速度近年來明顯放緩。2021年，該項收入僅同比增長1%，而2019年和2020年同比增速分別為14%和23%。
“有些資產使用權的拍賣，可能期限是十年或二十年，也可能存在一次性拍賣，現在處置了也就意味着之後就沒有資源可用。” 上述中部地區的財政人士説。
再如，非税收入中的罰沒收入近年來增長較快，且佔比有上升趨勢。財政部數據顯示，2021年，罰沒收入同比增長19.2%，增速較2020年提高了17.5個百分點，佔非税收入的比重從2020年的10.9%上升至12.5%，佔比連續兩年擴大。
國聯證券研究所宏觀首席分析師樊磊對界面新聞表示，如果罰沒收入增長過快，要引起重視，因為這其中或許會出現不規範、不合理徵收的情況，這會造成企業經營環境和當地投資環境惡化，反過來又會影響當地的經濟發展。
黨的十八大以來，黨中央、國務院持續深化“放管服”改革，以“簡政放權”、“放管結合”、“優化服務”為主要抓手，三管齊下，為市場主體鬆綁減負，企業非税負擔大幅降低。為進一步推進“放管服”改革、優化營商環境，8月12日，國務院發佈《關於取消和調整一批罰款事項的決定》，取消公安、交通運輸、市場監管領域29個罰款事項，調整交通運輸、市場監管領域24個罰款事項。
8月17日，國務院又明確，嚴格禁止行政機關以罰款進行創收，國務院辦公廳在《關於進一步規範行政裁量權基準制定和管理工作的意見》中強調，要依法合理細化具體情節、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標。
不過，上述中部地區的財政人士指出，雖然取消罰款事項是最近幾年的大趨勢，但“罰款事項其實中央很難堵得住，因為執法權在地方”。
值得強調的是，前述“非税收入”是狹義上的非税收入，僅指一般公共預算賬户中的 “非税收入”。但實際上，按照2016年財政部發布的《政府非税收入管理辦法》，非税收入是指除税收以外，由各級國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權力、政府信譽、國有資源（資產）所有者權益等取得的各項收入。具體包括：行政事業性收費收入，政府性基金收入，罰沒收入，國有資源（資產）有償使用收入，國有資本收益，彩票公益金收入，特許經營收入，中央銀行收入，以政府名義接受的捐贈收入，主管部門集中收入，政府收入的利息收入，其他非税收入。根據非税收入不同性質，將分別納入一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算管理。
因此，除一般公共預算賬户有“非税收入”外，政府性基金預算賬户和國有資本經營預算賬户科目都包括“非税收入”。一般公共預算賬户是我國財政的第一本賬，而政府性基金賬户和國有資本經營預算賬户被稱為是第二本賬和第三本賬。
一般公共預算收入中的“非税收入”包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、捐贈收入、政府住房基金收入和其他收入。政府性基金預算收入中的“非税收入”包括政府性基金收入和專項債務對應項目專項收入。
而大部分的國有資本經營收入則被計入國有資本經營預算收入中的“非税收入”科目下。比如，2021年，一般公共預算賬户中的國有資本經營收入為988.32億元，同比下降49%，在一般公共預算賬户非税收入中的佔比最低，僅為3.3%，而國有資本經營預算中的國有資本經營收入則為5170.43億元，同比增長8.3%。
從國有資本經營收入來看，樊磊指出，政府使用國有企業上繳利潤、股息收入等執行再分配職能，對國民收入有加倍擴大的作用，有助於總需求的擴張，但另一方面，企業如果上繳過多的利潤，意味着企業可支配收入減少，對企業的活力也會有一些影響。
財政部數據顯示，今年上半年，地方國有企業營業收入同比增長8.5%，利潤總額同比下降15.2%。而一般公共預算賬户“非税收入”科目下的地方國有資本經營收入同比大幅增長49.6%。
吳一平表示，長遠來看，考慮到非税收入增長的不確定性，地方政府還是應該把更多目光投向發展當地產業和經濟，以此開拓“税源”和“財源”，從而增強地方財政收入的可持續性。
責編:高帥 | 審核:李震 | 總監:萬軍偉