作者：吳必軒
“碳關税”最近成了新聞熱詞。這是個通俗的叫法，在歐盟的官方名稱是“碳邊界調節機制”。這個官方名稱避開了“税”字所帶來的歧義和負面聯想。不管叫什麼名字，它的本質都是對進口到歐盟的產品加税，以使進口產品和歐盟產品在碳成本上“扯平”。
今年3月10日，歐洲議會通過了設立碳邊界調節機制的原則性決議。按照時間表，歐洲議會將在今年6月底之前提出立法草案，預計2022年完成立法，2023年開始實施。
碳關税會直接影響歐盟及其貿易伙伴的貿易競爭力，歐盟對此的關注絲毫不弱於其對氣候變化的關注。歐洲議會表示，將通過對來自減排措施較弱的國家的進口產品徵税，以確保其不比歐盟產品更便宜。
2020年，中國已成為歐盟的第一大貿易伙伴，對歐盟的貿易順差達到1808億歐元。如果歐盟碳關税落地，首當其衝受影響的就是中國。在一定程度上，中國的出口成本將增加，貿易競爭力會下降。中國是出口大國，所以碳關税是應當預先評估並妥善應對的議題。針對歐盟碳關税可能的具體制度設計，筆者將從政策工具形態、覆蓋貿易流、徵收國別、行業範圍、排放範圍、税基等進行分析。
覆蓋貿易流——進口vs。出口。通常理解，碳關税是針對進口的，意在削減進口產品的碳成本優勢。但另一方面，歐盟產品出口到排放標準較低的國家也存在碳成本劣勢。從保護歐盟產品競爭力的角度，是否要在歐盟產品出口時“退税”——返還碳成本？
“出口退税”則會帶來兩個問題。第一，這與推行碳關税所鼓吹的促進全球減排的總目標背道而馳。第二，以出口為條件返還碳成本，有違反WTO反補貼規則的較大風險。對此，歐洲議會《決議》的態度是，以對氣候有積極影響並符合WTO規則為前提，歐委可考慮“出口退税”的可能性。筆者認為，至少在執行的初期階段，碳關税只涉及進口，不會對歐盟產品“出口退税”。
政策工具形態。在公開諮詢階段，歐盟列出了碳税的四種可能形式，包括關税、擴展歐盟排放交易體系(ETS)、鏡像歐盟排放交易體系(ETS)和消費税。
根據歐洲議會的《決議》，歐盟最有可能採取的方式是鏡像ETS，即在歐盟排放交易體系之外設立一個進口產品的虛擬排放額度池，虛擬排放額度的價格錨定歐盟碳市場的排放額度價格。
這種主張相當自我，意味着全球輸歐商品都要支付歐盟標準之碳價。歐盟的理由是，國外和本土廠商應當承擔相同的碳成本。其隱含假設是，一個國家的碳成本等於其減排努力。這有點類似於説一國的勞動力成本等於勞工保護水平。它忽略了人口規模、年齡結構等所有其他影響勞動力成本的因素。
國別範疇。碳關税的基本原則是，碳關税適用於所有國家的輸歐產品。在這個大原則下，歐洲議會《決議》強調了應給予最不發達國家和小島嶼發展中國家特殊待遇。歐洲氣候變化與可持續轉型圓桌會議(ERCST)還建議豁免與歐盟建立了碳市場掛鈎的國家，理由是其碳成本與歐盟相同，不存在碳泄漏風險。這實質也是將歐盟標準推向全球，很可能被採納。
歐盟是否會依據其他國家的減排承諾、加入《巴黎協定》等氣候行動指標進行豁免？不大可能。首先，歐盟認為承諾不等於實際行動。歐洲議會環境委員會主席帕斯卡爾•坎芬(Pascal Canfin)在談及碳關税時直指中國。他説，僅僅根據中國的減排承諾而豁免是不嚴肅的，中國的承諾值得讚賞，但是從產業競爭的角度看沒有用。他的這些話有助於揣摩歐盟力推碳關税的實際用意。
行業範圍。根據歐洲議會《決議》的相關表述，碳關税將適用於已納入歐盟ETS管控的所有產品，且似乎會將含有管控產品成分的半成品和成品一併納入。也不排除在初期將課税範圍限制在歐盟認定的高碳泄漏風險行業。總之，電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥行業幾乎肯定會榜上有名。
一個重要的不確定性在於，碳關税是否和如何向下遊延伸。在某些行業，對上游原料課徵的碳關税會使碳泄漏向下遊傳導。在公開諮詢階段，各方普遍認為，僅關注ETS管控產品還不夠，還要考慮價值鏈。歐洲氣候變化與可持續轉型圓桌會議(ERCST)則建議應將碳關税的適用範圍擴展至部分下游產品，以解決碳泄漏向下遊傳導的問題。歐洲議會在《決議》中強調，碳關税的設計要避免對歐盟內部市場和整個價值鏈的擾亂。如何避免，就目前資料來看並不清楚。
排放範圍。根據全球最廣泛應用的温室氣體核算體系(GHG Protocol)，企業的温室氣體排放分為三個“範圍”。範圍一是企業的直接排放，如燃燒排放和公司車輛排放。範圍二是間接排放，指企業消耗的外購電力、蒸汽、熱力所產生的排放。範圍三是其他所有間接排放，涵蓋了企業在其價值鏈活動中的所有其他間接排放，例如採購的原料和服務、運輸和配送、出差、員工通勤、垃圾等等。
歐洲議會的《決議》説，在計算進口產品的碳含量時，應同時包括直接排放和間接排放。如果計入間接排放，就必然要回答：1、外購電力的排放是否計入？2、其他間接排放中，哪些計入？
去年12月，歐洲議會環境委員會主席帕斯卡爾•坎芬(Pascal Canfin)在接受採訪時被問及如何準確量化進口產品的碳成本時説，選項之一是看一個國家的電力結構，然後根據電力結構的碳密度計算產品的碳含量。他的話和歐洲議會《決議》相互呼應。坎芬在這次採訪中基本是以中國為假想敵，而歐盟也很清楚，能源結構導致了中國電網的碳密度比歐盟高得多。中國的煤電比例為60%—70%，而歐盟的煤電比例則為10%—20%。
歐洲氣候變化與可持續轉型圓桌會議(ERCST)則建議，進口產品的碳排放量=燃料排放+原材料相關排放，但不計入外購電力的排放。ERCST的理由是，歐盟企業所承擔的通過電價傳導的減排成本，應當繼續通過歐盟現行的電價補貼機制解決，而非通過碳關税解決。
確定進口產品的碳含量(税基)。從歐洲議會的《決議》來看，如果出口企業不能提供自己的排放強度數據，那麼就套用一個默認的排放密度行業基準(benchmark)，再據以計算產品的碳含量。行業基準可能細化到不同生產工藝。現在看，歐盟似乎傾向於以全球平均的行業排放強度作為基準。
出口企業將有機會自證其實際排放強度低於默認值，但數據要經歐盟認可的第三方機構進行核查和認證。如果沒有這個“單獨税率”機制，碳關税可能會成為獎勵高碳(減排成本低)產品佔領歐盟市場的措施。
防止雙重保護和雙重徵税。碳關税的目的是讓進口產品付出和歐盟產品一樣的碳成本。歐盟的高能耗/貿易暴露產業獲得了很多免費的排放配額，免費配額之外的排放才需要負擔成本。如果對進口產品的碳排放量全部徵税，就會使歐盟產品獲得“雙重保護”。所以首先要在進口產品的碳排放量中扣除歐盟產品的免費排放配額。
還要避免對進口產品的碳含量雙重徵税。如果出口企業在本國已經支付了碳成本，那麼這部分成本就應當從應繳碳關税中扣除。出口企業在購買歐盟排放配額時，只需支付歐盟配額價格與出口國碳價之差。如果出口企業在本國也獲得了免費排放配額，那麼免費配額所覆蓋的那部分碳排放就沒有成本，所以這部分碳排放應當以正常價格購買歐盟配額。
但如果出口國沒有碳定價機制(既無排放交易系統，也無碳税)，應當如何量化其國內碳價？歐洲氣候變化與可持續轉型圓桌會議(ERCST)認為，即使在沒有明確碳價的國家，各種減排措施也使碳排放有一個隱含成本。所以ERCST建議歐盟和出口國通過談判商定一個隱含的碳價。這個建議有點烏托邦。
歐盟碳關税如果落地，將對中國的出口產生全面出擊，不可輕視。碳關税將會全面影響出口產品的價值鏈，包括原材料成本、生產工藝的能效要求以及產品的碳足跡管理。國外的研究顯示，當碳成本為40美元每噸時，高能耗貿易暴露產業的產值會下降2.5%。而目前歐盟的碳價已突破50歐元。
從現有信息看，歐盟碳關税的制度設計確有貿易壁壘之憂，而方法論中則可看到不少反傾銷制度的影子。
碳關税是全球規則制定的一個新熱點，歐盟正在積極成為主導者，其措施會有很強的域外效力。從日本政府最近公佈的“綠色增長戰略”來看，為了確保日本企業的競爭力，日本也正在討論實施碳關税。一般認為，由於美國沒有全國性的排放交易體系，所以推行碳關税從道理上講不通，在機制上行不通。但要注意的是，美國總統拜登一上任就通過頒發行政令“將氣候危機置於美國外交政策和國家安全的核心”。這樣氣候措施就名正言順地披上了國家安全的外衣。總統有權以國家安全為理由加徵關税，不需要通過漫長的立法程序。
碳關税貌似是氣候措施，實則是貿易措施，應當由貿易主管部門來應對。歐洲議會已經給碳關税所應對問題戴上了“氣候傾銷”的帽子，提出了“反氣候傾銷”的概念。未來碳貿易壁壘很可能會成為貿易摩擦的主要形式之一，“碳傾銷”、“碳補貼”甚至“碳保障措施”都可能出現。中國的貿易主管部門應當高度關注並着手進行理論和實踐的準備。積極參與國際規則的討論和制定，同時借鑑歐盟，研究制定中國碳關税相關法律法規，並着手進行產業碳關税貿易脆弱度評估。在企業層面，應當考慮進行出口碳風險評估。(完)