《評估辦法》主要遵循《徵求意見稿》的基本框架，無明顯超預期內容出台，重點明確了評估目的、評估方法和評估流程等內容。監管的初衷是防範銀行“大而不能倒”的風險，但實際上卻更強化了對銀行核心一級資本的監管。
本刊特約作者 方斐／文
12月3日，央行、銀保監會發布《系統重要性銀行評估辦法》（下稱“《評估辦法》”），並將於2021年1月1 日起實施，這據2019年11月26日央行和銀保監會聯合發佈的《系統重要性銀行評估辦法（徵求意見稿）》（下稱“《徵求意見稿》”）僅過去了1年多時間。
監管層為防範銀行“大而不能倒”的風險，推動《評估辦法》的正式落地。自2008年金融危機以來，國內外對加強系統重要性金融機構的監管已形成共識。2018年11月， 經黨中央、國務院同意，人民銀行、銀保監會和證監會聯合發佈《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，明確了中國系統重要性金融機構評估識別、附加監管和恢復處置的總體制度框架。
在此基礎上，2019年11月，中國人民銀行同銀保監會發布《徵求意見稿》，而此次《評估辦法》的正式推出是對前期監管政策的貫徹與落地，一方面有助於防範系統性金融風險，維護中國金融體系的穩定運行；另一方面也是為推動金融市場改革開放，儘早實現與國際監管規則接軌的重要舉措。
在這裏，應注意對國內重要性金融機構（D-SIBs）和全球系統重要性金融機構（G-SIBs）進行區分，前者是由中國監管層評定的金融機構，初始參評名單預計有30家，主要受到國內D-SIBs監管政策的約束；後者則是巴塞爾協會進行評估的金融機構，目前中國只有工農中建四家大行入選 G-SIBs 名單，並面臨更高的TLAC監管要求。
總體來看，《評估辦法》主要遵循《徵求意見稿》的基本框架，無明顯超預期內容出台，重點明確了評估目的、評估方法和評估流程等方面內容，值得關注的是，中國系統重要性銀行（D-SIBs）的評估指標體系由規模、關聯度、可替代性和複雜性四個維度確定。與FSB針對G-SIBs設置的規模、關聯度、可替代性、複雜性和全球活躍度五類國際評估指標相比，中國《評估辦法》刪減了全球活躍度指標，並對可替代性和複雜性維度指標進一步細化。
其中，一級指標權重均為25%，同時下設13個二級指標。具體來看，規模主要採用槓桿率分母調整後的表內外資產餘額；關聯度主要涉及銀行資產和負債端與同業交易形成的餘額，以及銀行對外融資；可替代性主要衡量支付清算託管等中間業務和營業網點數量；複雜性主要涉及非銀股權投資（銀行金控）、理財餘額、衍生品資產規模等。事實上，四維度指標以規模為核心，關聯度、可替代性與銀行規模息息相關。
與《徵求意見稿》相比，《評估辦法》的核心變化在於入選初始名單評分從300分降為100分，如果不考慮監管額外調整的影響，這意味着相比《徵求意見稿》，《評估辦法》規則下國內系統重要性銀行名單有所擴容。
根據《評估辦法》的規定，調整後表內外資產餘額（槓桿率的分母）前30家銀行納入評估，然後基於各類業務指標規模大小去評分，30家機構總分為10000分，評分超過100分的銀行將被納入系統重要性銀行初始名單，然後再按得分進行分組，實行差異化監管。此外，監管機構可根據其他定量或定性輔助信息，建議將部分得分低於100分的參評銀行納入系統重要性銀行名單。最終名單由金融委審議確定，由人民銀行和銀保監會聯合發佈。按照此規則，中信證券估計最終納入系統重要性的銀行名單會超過20家。
系統重要性內涵與系統性風險相對應，如果某個機構微觀風險傳染為系統性風險概率越大，其系統重要性程度也就越高，因此，《評估辦法》關於機構名單的篩選基本按照規模來評估。對於系統重要性機構，監管會會事前給予更高監管要求，以降低其出現風險，以及其風險傳染為系統性風險的可能。在現代金融體系下，央行作為最後貸款人，同時承擔了防範和化解系統性金融風險職責，所以系統重要性銀行的評估與監管成為央行“宏觀審慎監管”職能的應有之義，也是“建設現代中央銀行制度”和“完善現代金融監管體系”重要內容。
系統重要性銀行會面臨更高的監管要求，最典型如資本充足率要求可能上升。微觀上來看，考慮到四大行已是全球系統重要性銀行，預計《評估辦法》主要影響四大行以外且被納入最終名單的銀行。按照目前中國商業銀行的資本充足率規定，系統重要性銀行各級資本充足率最低要求比其他銀行高1%。如果某家銀行被納入系統重要性銀行，將面臨更高資本要求，可能影響其規模擴張和盈利能力，初期可能對其相關權益類資產不太利好，但利好其一般債權類資產。
宏觀上來看，系統重要性銀行的擴容意味着整體銀行業資本充足率等監管要求抬升，資本補充需求上升，銀行體系信用擴張能力和意願可能有所下降，銀行業風險會隨之下降，經營質量有望提升，有助於銀行板塊估值的繼續修復。
對此，國盛證券認為，依照此次發佈的《評估辦法》，除政策性銀行和國開行外，預計國有六大行+12家股份行+部分城商行或將進入參評範圍。目前，根據《商業銀行資本管理辦法》，國內系統重要性銀行要求各級資本充足標準額外增加1%，即核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率需分別滿足8.5%、95%和11.5%的監管要求。
以最新三季度數據來看，“初篩”名單中，廣發銀行、江蘇銀行、渤海銀行和杭州銀行的核心一級資本充足率，廈門國際銀行一級資本充足率，北京銀行資本充足率或仍有補充需求。預計銀行後續將積極進行相應資本補充，如杭州銀行150億元可轉債，江蘇銀行200億元配股正在推進中。
2018年11月，一行兩會印發《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，為國內系統重要性金融機構監管的總綱性文件。2019年11月，央行和銀保監會率先就國內系統重要性銀行（D-SIBs）評估辦法公開徵求意見。時隔一年，終版文件落地，反映監管部門在銀行、保險等細分行業的落地細則加速推進。預計後續其他細化文件將按照先銀行後非銀、先評估辦法後附加要求的順序逐步推進。
從政策方向上分析，後續附加監管要求或集中於資本、槓桿、大額風險暴露方面，重點關注附加資本要求。
根據管理層的表述，附加監管要求將“從附加資本、槓桿率、大額風險暴露、公司治理、恢復處置計劃、信息披露和數據報送等方面對系統重要性銀行提出監管要求”。建議重點關注附加資本要求：2012年《商業銀行資本管理辦法》提出國內系統重要性銀行附加資本要求為1%（限核心一級資本），但因“國內系統重要性銀行的認定標準另行規定”而一直未以執行，我們預計後續附加監資本管要求或以1%為中樞，並結合此次五分類結果進行差異化提升。
而且，監管早就表示，在制定和實施附加監管要求時，會針對不同組別和類型的系統重要性銀行，根據經營特點和系統性風險表現，分類施策，匹配差異化的附加監管實施方案，設置合理的過渡期安排，確保政策中性，穩妥有序實施。
《評估辦法》儘管提出要對D-SIBs從附加資本、槓桿率等方面提出監管要求，但具體標準未明確，不過對銀行影響最大、投資者關係最最需關心的是核心一級資本充足率的補充，畢竟其他資本相對而言補充難度較小，而核心一級資本必須通過公開（IPO或者配股）、定增、可轉債等方式進行補充，難度係數要大很多。
按國際慣例，中國基本會借鑑大多數國家，D-SIBs附加資本要求會低於G-SIBs。目前四大國有銀行已被納入G-SIBs，其中工行、建行的附加核心一級資本緩衝要求為1.5%，農行、中行為1%。 由於已提前準備，後續附加資本緩衝要求應該不會給大部分銀行帶來太多資本負擔。對於個別銀行來説，附加資本的壓力會相對較大。
總體來看，大行和其他優質行料達標無憂，少數中小銀行核心一級資本或存在壓力。
《評估辦法》是2019年11月的國內系統重要性銀行評估辦法徵求意見稿的落地，主要明確了評估的方法和流程等，它對識別中國系統重要性銀行，進行差異化監管，維護金融體系的穩定性具有重要意義。
從參評銀行範圍的角度來看，符合以槓桿率分母衡量的調整後表內外資產餘額在所有銀行中排名前30、曾於上一年度被評為系統重要性銀行兩個條件之一。具體評估方法如下：定量指標計算系統重要性得分，系統性重要得分=Σ(銀行該指標數值/所有參評銀行指標數值之和×10000×權重)。評估指標包括規模、關聯度、可替代性和複雜性4個一級指標，權重均為25%；一級指標下分金融機構間資產、金融機構間負債、託管資產等13個二級指標，着眼表內外規模風險敞口。最終形成差異化監管的組別，一共分為五組，即100-299分、300-449分、450-749分、750-1399分和1400 分以上，得分達到100分的銀行即納入初始名單。
與《徵求意見稿》相比，《評估辦法》主要調整了分檔計分，新增100-299分的分組，將入選初始名單的得分門檻從300分降至100分，入選範圍適度擴大。從入選銀行來看，結合一級資本規模和槓桿率測算商業銀行表內外資產餘額前30名，考慮到部分未披露具體數據但資產規模居前，預計進入首次參評範圍的銀行包括三家政策性銀行、六大國有行、全國性股份制銀行，以及規模較大的城商行。
參照11月11日金融穩定委員會（FSB）與巴塞爾銀行監管委員會公佈的2020年全球系統性重要銀行（G-SIBs）名單，中國工農中建四大行入選。而FSB對G-SIBs執行更高資本緩衝、總損失吸收能力等額外監管要求，其中，在資本緩衝要求方面，1-3檔G-SIBs所需額外資本緩衝要求分別為1.5%、2%、2.5%，農行在第一檔，工行、建行、中行在第二檔。
根據央行的解釋，監管將制定系統重要性銀行附加監管要求，擬從附加資本、槓桿率、大額風險暴露、公司治理、恢復處置計劃、信息披露和數據報送等方面對系統重要性銀行提出監管要求，還將建立早期糾正機制。
對行業的影響來看，《評估辦法》自2021年1月1日起施行，短期來看，入選系統重要 性銀行面臨各級資本充足率最低要求提高1%的迫切情況；從行業長期發展來看，《評估辦法》抬升了銀行整體資本充足率要求，資本補充需求提升，同時對於槓桿率等方面的附加監管將影響銀行信用的擴張意願，也利於提升金融體系的穩定性。考慮到大行目前核心一級資本相對充足，資本補充壓力更多來自TLAC工具，而部分中小銀行則面臨較大的核心資本補充壓力。
首個細則文件
實際上，《評估辦法》國內系統重要性金融機構監管方面的首個細則文件。2018年11 月，一行兩會印發《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，為國內系統重要性金融機構監管的總綱性文件。2019年11月，央行和銀保監會率先就國內系統重要性銀行（D-SIBs）評估辦法公開徵求意見。時隔一年，終版文件落地，反映監管部門在銀行、保險等細分行業的落地細則加速推進，預計後續其他細化文件將按照先銀行後非銀、先評估辦法後附加要求的順序逐步推進。
與《徵求意見稿》基本一致，《評估辦法》的分檔計分標準略有調整。根據2019年年末數據統計看，預計參評銀行大概率包括六大行、3家開發性或政策性銀行，12家全國股份制銀行，城商行中的北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、寧波銀行、南京銀行、徽商銀行、盛京銀行和杭州銀行等以及農商行中的重慶農商行。
從二級評估指標來看，在考量傳統表內體量和風險同時，《評估辦法》亦關注表外敞口（表內外資產餘額及理財業務指標）、同業業務敞口（金融機構間資產負債指標）、代理業務敞口（選取代理結算、託管資產、代銷指標），除與國際標準接軌外，亦反映國內監管對上述領域風險的關注。而入選銀行範圍的擴大，既反映監管擬適度增加D-SIBs數量，也表明監管在後續監管細則中或更突出精細化管理。
後續附加監管要求或集中於資本、槓桿、大額風險暴露方面，重點關注附加資本要求。附加監管要求將“從附加資本、槓桿率、大額風險暴露、公司治理、恢復處置計劃、信息披露和數據報送等方面對系統重要性銀行提出監管要求”。重點關注附加資本要求：2012年《商業銀行資本管理辦法》提出國內系統重要性銀行附加資本要求為1%（限核心一級資本），但因“國內系統重要性銀行的認定標準另行規定”而一直未以執行，預計後續附加監資本管要求或以1%為中樞，並結合此次五分類結果進行差異化提升。
總體來看，大行和其他優質行料達標無憂，少數中小銀行核心一級資本或存在壓力。大行及其他優質銀行目前各級別資本充足率的安全墊均在3%以上，監管壓力無憂，料後續大行資本補充的重點將是通過TLAC工具實現2025年年初的TLAC達標；部分中小銀行，如江蘇銀行、民生銀行、華夏銀行、浙商銀行等，2020年三季度核心一級資本充足率安全墊在 1.5%以內，若後續附加資本要求提升，將面臨一定的資本補充壓力。
監管關注政策影響中性，料將充分考慮銀行實際而審慎推進，主要體現在以下三個方面：1.合理安排後續政策出台時機，將充分考慮宏觀經濟形勢、銀行資本補充需求和服務實體經濟等因素；2.實施差異化附加監管方案，主要針對不同組別和類型的系統重要性銀行，結合經營特點和系統性風險表現推進；3.設置合理的過渡期安排。中信證券預計，未來政策落地將着眼長期視角，既推進審慎監管、亦充分考慮對短期影響，確保政策靈活性。而隨着審慎監管如期推進，夯實金融體系穩定性。行業層面，監管關注政策影響中性，後續附加監管要求料將充分考慮銀行實際而審慎推進。個體層面，不同銀行經營條件、監管條件的差異擴大或帶來經營質效的進一步分化。
以資本約束槓桿
早在2014年，根據全球系統重要性金融機構（G-SIB）評估要求，中國銀監會即發佈《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》，要求表內外資產餘額為1.6萬億元人民幣以上或者上一年度被認定為國際系統重要性商業銀行的銀行，從2014年起披露全球系統重要性評估指標。目前，除四大行被認定為G-SIBs外，排名在30-50位的中資銀行還包括交通銀行、興業銀行、浦發銀行、中信銀行、招商銀行。
2018年，人民銀行、銀保監會、證監會聯合發佈了《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》指出如果採用金融機構數量指標，銀行業不少於30家。此次《評估辦法》則進一步明確了納入D-SIBs評估範圍的機構包括商業銀行、開發性銀行和政策性銀行。且應滿足以槓桿率分母衡量的調整後表內外資產餘額在所有銀行中排名前30和曾於上一年度被評為系統重要性銀行兩個條件。
據此，光大證券認為，納入D-SIBs評估的銀行包括3家開發性、政策性金融機構、6 家大型商業銀行、已經進入G-SIBs50強的股份制銀行的興業銀行、中信銀行、浦發銀行、民生銀行，以及剩餘的股份制銀行（預計不包含恆豐銀行）；城商行中的北京銀行、上海銀行、南京銀行、寧波銀行有可能納入。
2011年，FSB發佈了《針對系統重要性金融機構的政策措施》，第一次發佈全球系統重要性金融機構（G-SIBs）名單。全球系統重要性銀行的評估方法由巴塞爾委員會制定，每年11月FSB發佈依據上年數據評估出的G-SIBs名單。2020年11月22日，FSB剛剛發佈了2019年G-SIBs名單，與2018年G-SIBs名單相比，G-SIBs數量由29家升至30家，多倫多道明銀行被新增列入，德意志銀行由第三組降至第二組。
2018年7月，巴塞爾委員會發布了最新修訂的G-SIBs監管文件，《全球系統重要性銀行：修訂後的評估方法和附加損失吸收能力要求》。文件確認G-SIBs評估體系包括5個方面 13個指標，評分體系包含跨境業務、規模、關聯度、可替代性/金融基礎設施和複雜性5個方面。
仿照G-SIBs評價體系，中國在2018年發佈了《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，決定對國內系統重要性銀行（D-SIBs）進行評估，評估指標包括機構規模、關聯度、複雜性、可替代性、資產變現等一級指標，沒有制定二級指標。與G-SIBs評分體系相比，D-SIBs刪除了跨境業務指標，同時增加了資產變現指標。
根據《評估辦法》的披露，中國D-SIBs評估包括四個一級指標，分別是規模、關聯度、可替代性和複雜性，新標準刪除了2018年版的資產變現指標。同時，《評估辦法》明確了相應各二級指標，並給出了各二級指標的權重。
《評估辦法》將初始得分達到300分的銀行納入系統重要性銀行初始名單，分為四組，實施差異化監管。而評分標準為，“每一參評銀行某一具體指標的得分是其該指標數值除以所有參評銀行該指標的總數值，然後用所得結果乘以10000後得到以基點計的該指標得分。各指標得分與相應權重的乘積之和，即為該參評銀行的系統重要性得分。”
《評估辦法》同樣明確，監管機構也可根據其他定性和定量信息提出將系統重要性得分低於300分的參評銀行加入系統重要性銀行名單的監管判斷建議。根據《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，“針對系統重要性金融機構提出附加資本要求和槓桿率要求，附加資本採用連續法計算進行分組監管時，在各組內分別選取系統重要性得分最高的機構作 為各組的基準機構，其他機構的附加資本要求根據系統重要性得分與基準機構得分的比值確定。”
至於後續監管措施，光大證券認為，針對國內系統重要性金融機構，很可能比照G-SIBs的監管方式，包括以下措施：1.對其採取分類的更高的資本要求，並相應給予一定的過渡期安排，D-SIBs的附加資本要求可能介於0.5%-2%之間。人民銀行自2016年實施MPA對系統重要性銀行實施考核，對於系統重要性附加資本，央行已對其做出相關安排。2.更高的槓桿率要求，對最低槓桿率要求可能有所提升。3.更嚴格的流動性約束，不排除提高LCR、NSFR指標最低達標標準。4.更嚴格的大額風險敞口控制、定期壓力測試、更多信息披露等。
從對銀行影響的方面來看，若按照目前的評估進度，2021年下半年D-SIBs有望正式實施， 大體影響在於以下六個方面：
第一，對不同銀行的影響存在差異，大型銀行由於自身資本充足率較高，且要符合G-SIBs標準和TLAC要求，D-SIBs對其影響相對有限。而部分股份制銀行2021年資本充足率或面臨一定壓力，存在資本缺口，需要做好資本補充規劃，D-SIBs實施將降低目前資本充足率安全邊際，或觸發資本補充預案。
第二，從長期看，D-SIBs對資本和槓桿率的約束將降低銀行體系槓桿率水平，拉低銀行體系ROE，原來槓桿倍數較高的銀行會受到影響。
第三，銀行體系會更加註重發展資本節約項目，控制表內外RWA過快增長，低資本消耗業務將更受青睞，零售信貸、普惠小微貸款、利率債投資(含地方債)等業務資本佔用相對較少，不排除銀行重新進行資產業務擺佈。
第四，當前市場環境並不支持的大幅度外源股本補充，資本內源性補充則要求銀行體系營收相對穩定，這即要求主體銀行具有穩定的盈利能力，資本工具發行力度會加大，分紅率政策可能受到影響，但調整也面臨多方博弈。
第五，我們不認為銀行體系會因為資本約束而抑制信貸，事實上，D-SIBs可能會給予合理的過渡期安排，多數D-SIBs銀行能夠達到相應標準，即使存在部分銀行難以達標（如政策性銀行），也不太可能因此而抑制信貸投放。
第六，對於D-SIBs銀行，更進一步流動性管理約束可能增加，這源自於更高的LCR 或NSFR考核指標，這將推動銀行更加追逐穩定性較高的核心負債，而減輕對於同業負債的依賴。