財政部重新為地方債期限上“緊箍咒”，劍指債務可持續性

2018年6月23日，北京，財政部。圖片來源：人民視覺

記者 樊旭

針對地方政府債券期限顯著延長的趨勢，財政部週三發文重提對地方債期限的約束，要求地方政府將年度新增一般債券平均發行期限控制在10年以下（含10年） ，再融資一般債券期限控制在10年以下。

在《關於進一步做好地方政府債券發行工作的意見》中，財政部提出了三個“應當”：

地方財政部門應當統籌考慮地方債收益率曲線建設、項目期限、融資成本、到期債務分佈、投資者需求等因素科學設計債券期限。

地方財政部門應當均衡一般債券期限結構。除上述要求外，意見指出，10年以上（不含10年）新增一般債券發行規模應當控制在當年新增一般債券發行總額的30%以下（含30%）。

地方財政部門應當保障專項債券期限與項目期限相匹配。

地方政府一般債券是指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批准自辦債券發行的計劃單列市政府）為沒有收益的公益性項目發行的、約定一定期限內主要以一般公共預算收入還本付息的政府債券。

自2015年地方債問世以來，財政部對於地方債期限結構曾有過數次調整。2015年，財政部在《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》中規定，單一期限債券的發行規模不得超過一般債券當年發行規模的30%。在此基礎上，2018年5月，財政部又提出，公開發行的10年期以上（不含10年期）一般債券發行總規模，不得超過全年公開發行2年期以下（含2年期）一般債券規模等要求。

不過，2019年4月，財政部在《關於做好地方政府債券發行工作的意見》中明確，不再限制地方債券期限比例結構。這意味着地方政府可以自行決定債券的發行期限。

沒有了“緊箍咒”的限制，地方政府更傾向於發行長期債券。財政部數據顯示，2019年，我國地方政府一般債券的平均發行期限為12.1年，較上年的6.1年幾乎翻了一倍。這裏的地方政府一般債券包括新發行債券和再融資債券。

上海財經大學高等研究院副研究員、“中國宏觀經濟形勢分析與預測”課題組專家吳化斌對界面新聞表示，財政部這次重提對地方債的期限約束，主要是出於對地方財政可持續性的考慮。

“如果不考慮地方財政能否支撐，就發行相當長期的債券，對地方政府財政長期的可持續發展不利。”他説，特別是再融資債券發行期限過長，相當於把債務無限期延遲，很容易導致地方政府盲目擴大財政支出的問題。

據界面新聞對今年1至9月中旬發行的近200支再融資債券的梳理，10-30年期限的長期債券佔比達到六成以上。此外，近三年來，地方政府借新債還舊債的規模越來越大。

2018年，再融資債券發行規模與到期債券規模之比為81.3%，2019年升至87.3%。若按照財政部的安排，今年這一比例將接近90%。也就是説，今年近九成的到期債券都需要靠借新債來還。專家認為，逐年擴大的借新還舊規模説明地方財政壓力正在增加，同時也為後續還債帶來隱憂。

財政部週三在《意見》中提出，地方財政部門應當在每季度最後一個月20日向財政部（國庫司）報送下季度地方債發行計劃，包括髮行時間、發行量、債券種類等。財政部將統籌政府債券發行節奏，對各地發債進度進行必要的組織協調。

吳化斌表示，增加向財政部報送的流程或是為了更好地把握地方債發行節奏。“雖然各個地方政府每年有發債的限額，但是具體的發行計劃可能沒有那麼細緻。財政部這次的新要求，應該是為了統籌全局，規劃全國的進度，也避免這個月發行太多，下個月發行太少的問題，導致對債市構成一定衝擊。”