化解地方債帶來的“灰犀牛”風險
編者按一面是經濟增速下滑，一面是地方政府債務負擔加重，再疊加新冠肺炎疫情這隻“黑天鵝”，如何化解地方債帶來的“灰犀牛”風險，成為了當前防控和化解金融風險的重要課題。專家表示，專項債項目一定要保證融資和收益能夠相平衡。地方政府要轉變自身發展思路，把項目儘可能地向民生和轉型的角度傾斜。
■中國經濟時報記者 孫兆
在相對寬鬆的財政和貨幣政策之下，2020年的地方政府債券再迎發行高峯。
據財政部最新數據顯示，5月份，地方債發行迎來爆發性增長，地方債共發行13025億元，創地方債券單月發行量新高。而5月的最後一週，即5月25日到5月29日，地方債發行量更是創了周度發行歷史新高，地方債淨髮行額高達7581.1億元。
接受中國經濟時報記者採訪的業內專家表示，2020年地方債發行速度加快，着力點比較集中，且更加註重基建、民生領域。但值得注意的是，面對疫情衝擊和經濟下行的雙重壓力，地方債風險防控須加碼。
今年地方債呈“V”型走勢
受疫情影響，今年的政府工作報告中並未提及全年的經濟增速目標。但在財政政策方面，今年財政預算赤字率提高至3.6%以上，發行1萬億元抗疫特別國債，地方政府專項債券3.75萬億元，比去年同期增加1.6萬億元，同時，提高專項債券可用作項目資本金的比例。
梳理今年前5個月的地方債數據可以發現，2020年地方債發行速度明顯加快，且呈“V”型走勢。財政部數據顯示，截至5月底，2020年地方債券共發行31997億元，其中，新增債券27024億元，再融資債券4973億元。地方實際發行專項債券21502億元，完成今年提前下達新增專項債券額度的93.9%。
中央財經大學財税學院教授、博士生導師，中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長温來成在接受中國經濟時報記者採訪時表示，5月份地方債陡增主要有兩方面的原因。第一，今年上半年，新冠肺炎疫情的暴發使許多地方的經濟社會活動不得不停滯。因此，1-3月份地方債發行規模比較小。到4月份，疫情得到初步控制後，各項工作才逐步復甦。而隨着今年兩會的順利召開，明確了今年的任務和大方向，使得5月份發債的額度有所增加。第二，從目前來看，疫情對我國經濟產生了一定的影響，考慮到整個經濟社會的需要，適當加大地方專項債的發行規模，對於拉動投資、促進經濟增長有一定的積極作用。
中國人民大學重陽金融研究院產業部副主任、研究員卞永祖對中國經濟時報記者表達了類似的觀點。他表示，今年5月份地方債發行量比較大，其中，專門用於特定領域的債券規模也比較大，目的就是為了帶動經濟的發展。
“作為積極財政政策的重要着力點，地方專項債在持續發力，一些與民生相關的項目，對於經濟的拉動以及民生改善都有很好的作用，且資金的使用效率也會高一些。”卞永祖對記者説。
“黑天鵝”已臨“灰犀牛”須警惕
防範化解重大風險是三大攻堅戰之一，其中，地方債風險是重中之重。一方面是宏觀經濟增長乏力，財政收支不平衡。另一方面，地方債放量發行導致地方政府償債壓力加大。而隨着新冠肺炎疫情這隻“黑天鵝”的飛臨，地方債這隻“灰犀牛”須更為警惕。
財政部數據顯示，截至2020年5月末，全國地方政府債務餘額242075億元。其中，一般債務126115億元，專項債務115960億元；政府債券240186億元，非政府債券形式存量政府債務1889億元。
温來成對本報記者表示，專項債和一般債有比較大的區別，即專項債的項目收益和融資要平衡，簡單來説，專項債的項目是還債的一個來源。因此，在今年發行量十分巨大的時候，就為專項債的項目收益和融資相平衡帶來很大的衝擊。“5月份發行專項債的量這麼大，如何保證每一個發債項目的資料和前期工作都是充分的，對專項債風險管控帶來了非常大的考驗，如果一些項目把關不嚴，就會給地方政府債務管理帶來很大的考驗。”
“如果項目的收益還不上債，就會對地方政府財政帶來壓力，甚至會突破專項債和一般債的區別。”温來成表示，現在很多商業銀行願意購買政府專項債券的原因在於，地方債是由省一級政府發行，他們更多看重的是政府本身的信譽，而不一定是項目能不能夠取得收益，而這給專項債風險管控帶來了一定的麻煩。
卞永祖對本報記者表示，近年來，地方債在管理方面存在着不規範的地方，部分地區“大上快乾”，做了一些與民生聯繫不緊密、收益不高的項目。此外，一些地方政府在融資方面不規範，以至於出現了其他問題，這都給地方政府財政帶來了很大壓力。
值得注意的是，雖然從數據上看，地方政府發行債券的額度在不斷加大，但在卞永祖看來，是地方政府把此前一些不規範的隱形債務轉化成了正常債務，這樣不僅有利於社會監督，還可以使資金的流向更好一些。
多維度化解地方債風險
受疫情衝擊，在地方債增量和存量不斷擴大的情況之下，如何進一步化解地方債可能帶來的風險，提升地方債的風險管控能力成為必須思考的問題。
財政部副部長許宏才此前表示，為了應對地方債放量發行帶來的風險，一是要求各地按照中央提前下達的額度，抓緊發行，儘早撥付到項目上，儘早發揮作用。二是要選好項目。地方要根據中央確定的領域選擇項目，特別是要把重點項目、遲早都要乾的項目、拉動作用大的項目選出來，並報國家發改委和財政部進行審核把關。三是要求所有專項債券項目都必須合格合規，必須符合專項債券管理條件，即要用於有一定收益的公益性項目，項目要有融資收益平衡方案，確保在項目建設取得實效的同時防範風險。四是要全程監管。按照專項債券穿透式監管的要求，全程跟蹤瞭解專項債券發行使用情況，發現問題立即整改落實。
温來成表示，化解地方債風險可從三個方面進行考慮。第一，從微觀來看，專項債項目一定要保證融資和收益能夠相平衡。“專項債的項目要管控好，即項目必須是真實的，不能夠弄虛作假。”
第二，從中觀來看，當前發債的主體是省一級政府，但是實際利用資金的是市縣一級政府，從某種程度上存在錯配的問題。因此，在中觀上，省一級政府和市縣級政府對專項債的風險責任要進一步明晰。
第三，從宏觀來看，當前主管地方政府債務的是財政部，因此，財政部要對地方政府發行債務總規模限額有綜合考量以及進一步的管控。
卞永祖表示，要規範地方政府的舉債行為，雖然地方政府面臨發展壓力，但壓力之下舉債仍須規範，不僅可以對債務用處有一個公開判斷，還可以減少腐敗現象的滋生。今年加大地方債的發行，給地方政府注入了流動性。如果一旦地方政府出現流動性短缺，可能會影響到對一些企業的支付，進而影響到整個地方經濟發展。所以，地方政府需要有通盤考慮，明確哪些債務需要保證支付，不要影響企業發展，哪些債務不是良性的需要整理。地方政府要轉變自身發展思路，不要盲目發展“鋪大攤子”，把項目儘可能地向民生和轉型的角度傾斜，這樣資金使用效果可能會好一些。
地方債擴容更凸顯投資主體多元化重要性
■中國經濟時報記者 王小霞
截至2020年5月底，地方政府債券共發行31997億元，其中，新增債券27024億元。6月後，仍有新增約1.5萬億元規模有待發行，並呈現發行期限長和利率逐月降低的特點。而面對地方債大規模發行，推動投資主體多元化顯得更為重要和迫切。
根據財政部公佈的地方債發行情況，今年1-5月，全國地方債發行量分別為7850.64億元、4379億元、3875億元、2868億元、13025億元。
從投資者結構來看，地方債的配置主力依舊是商業銀行。以4月份為例，地方債4月總計發行2868億元，託管數據顯示，全國性商業銀行4月增持地方債2207億元，同時減持國債和政金債，城商行和農商行亦有增持地方債。
有銀行業人士表示，相比產業類信用債，地方債的資本佔用更少，對國債有溢價，多數時候經風險調整後的地方債收益率會高於國債。同時對於商業銀行而言，配置地方債有免税效應，也會形成財政存款。
因此，一直以來，商業銀行都是地方債最主要的持有人，一度持有比例曾佔到80%。
事實上，監管層意識到投資主體單一，不利於地方債券的長期發展。早在2015年3-4份，財政部就印發了《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》，要求積極擴大專項債券投資者範圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業年金、職業年金、保險公司等機構投資者和個人投資者在符合法律法規等相關規定的前提下投資地方政府專項債券。
2017年，財政部又明確發文鼓勵券商承銷地方債；2019年3月，財政部印發通知，部署開展通過商業銀行櫃枱市場發行地方政府債券工作。地方債正式迎來個人投資者入場；2020年，為進一步擴大金融業對外開放的決策部署，財政部又按程序吸收外資銀行加入承銷團。
截至目前，已有富邦華一銀行加入寧波市、重慶市政府債券承銷團，東亞銀行加入天津市、廣東省政府債券承銷團，德意志銀行加入青島市政府債券承銷團。
財政部表示，外資銀行加入地方政府債券承銷團，有利於拓寬債券發行渠道，促進地方政府債券投資主體多元化，保障地方政府債券發行工作長期可持續。
外資銀行獲准承銷地方債券，被視為一大進步。業內分析表示，這一方面能加快化解地方政府隱性債務的問題；另一方面，2020年中央應該繼續把基建投資作為託底經濟的重要手段。同比2019年，今年地方債的發行規模可能要更多，增加渠道相當於增量資金進入，是解決當前供需的一種方式。此外，從外匯管理角度看，推動了人民幣在海外作為計價貨幣的發展，提高國外許多國家將人民幣作為外匯儲備貨幣的積極性和熱情。
時至今日，地方債投資主體不斷擴大。多位券商表示，拓寬地方政府債券發行渠道需要有一個發展演進的過程，短期內還很難實現實質性突破。有專家建議，當前應加強地方政府債券的對外推介，讓更多國際資本瞭解認識中國地方政府債券的信譽度、與國際資本市場利率的比較優勢。同時，要加快轉變地方政府債券市場化發行觀念，倡導品種多樣化、渠道多元化、手段市場化的發展理念，增強地方政府債券的靈活性和其他金融品的關聯度和可替換性。
可以説，地方債已經成為影響我國整個金融市場的重要力量。未來，監管層仍須加大地方政府債券市場對內、對外開放力度，引入更多投資者，進一步推進投資主體多元化，促進地方政府債券市場可持續發展。
期待地方債在新基建中發揮更大作用
■中國經濟時報記者 孫兆
新冠肺炎疫情暴發，給我國經濟和社會發展帶來了一定的衝擊。財政部數據顯示，今年1—3月份，全國一般公共預算收入45984億元，同比下降5.7%，全國政府性基金預算收入12577億元，同比下降12%。疫情的衝擊疊加國外疫情的蔓延對進出口的影響，地方債的重要作用得以凸顯。
2020年地方政府專項債券發行速度明顯加快。數據顯示，5月份地方政府債券發行13025億元，創地方債券單月發行量新高。截至5月底，2020年地方債券共發行31997億元，其中，新增債券27024億元，再融資債券4973億元。截至5月底，地方實際發行了專項債券21502億元，完成今年提前下達新增專項債券額度的93.9%。
而從專項債投向來看，今年專項債將國家重大戰略項目單獨列出、重點支持，增加城鎮老舊小區改造領域，並允許地方投向應急醫療救治、公共衞生、職業教育、城市供熱供氣等市政設施項目，特別是加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設。
近年來，我國一直在不斷規範地方債專項債券項目範圍，目的就是使資金更加精準地用於基礎設施和公共服務領域重大項目。這不僅很好地規範了地方政府融資方向，還顯著提高了專項債券的使用效率，進一步助力地方政府短期穩增長、長期促發展的作用。
值得注意的是，今年的政府工作報告中明確提出，新增專項債重點支持促消費惠民生、調結構增後勁的“兩新一重”建設，即新型基礎設施建設、新型城鎮化建設和交通、水利等重大工程建設。由此，寫入政府工作報告中的新基建投資成為2020年全國兩會期間的熱搜詞，在拉動經濟方面被寄予厚望。得益於此，今年的專項債將大部分集中於新老基建。
專項債規模的擴增，讓基建領域喜逢甘露，而如何更好地利用這筆資金更值得關注。
中央財經大學財税學院教授、博士生導師，中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長温來成在接受中國經濟時報記者採訪時表示，新基建中有一些投資項目不屬於政府投資項目，比如，5G網絡、物聯網等，這些領域需要企業去投資。但新基建中有一部分是需要政府來投資的，比如，城際軌道以及基礎設施建設等方面。
“這面臨着政府投資和企業投資之間相互配合的問題，也就是政府投資只能投那些公益性的，屬於政府職能範圍內的項目，而不能把手伸到一般競爭性的項目，通過市場能夠解決的項目，政府不需要再插手。”温來成説。
隨着新基建的大幕徐徐拉開，新常態下的經濟增長雖然需要消費發揮更大的作用，但投資依然是帶動經濟不可或缺的巨大力量，持續擴容的地方債既有利於“開前門，堵後門”防範金融風險，使地方政府的融資顯性化，助力推進政府債務預防監管體制機制建設，還能使專項債限額得到合理分配，讓積極的財政政策更加精準有效。此次專項債投到新基建只是一個開始，期待地方債在新基建中發揮更大的作用。
主 編丨毛晶慧 編 輯丨馬 原