《非存條例》要來了？監管披露將主要解決小貸和典當立法基礎問題

新京報貝殼財經訊（記者 黃鑫宇）據湖南省金融監管局披露，中國銀保監會普惠金融部主任李均鋒等，近期到該局調研時介紹，2021年將主要推動《非存款類放貸組織條例》、《地方金融監督管理條例》等三部監管立法的出台。其中關於《非存款類放貸組織條例》（下稱《非存條例》），將“主要解決小貸和典當的立法基礎問題”。

據瞭解，本次對湖南省六類機構的監管工作調研的具體時間是在一個月前。2020年12月11日上午，李均鋒等在湖南省金融監管局內部召開了工作座談會。湖南省金融監管局黨組書記、局長張世平，局黨組成員、副局長陳祥東及相關業務處室的主要負責人，長沙湘江資產管理公司董事長謝冀勇參加了座談會。陪同調研的還有中國銀保監會普惠金融部三農處副處長肖奕，湖南銀保監局二級巡視員璩斌及湖南銀保監局普惠金融處處長王毅暉。

關於監管立法，李均鋒在座談會上具體介紹，今年主要推動三部條例的出台：

一是推動出台《非存條例》，主要解決小貸和典當的立法基礎問題；

二是推動出台《地方金融監督管理條例》，解決地方金融監督管理部門對地方業態監管的上位法問題，為其依法行政、依法監管、依法處罰奠定基礎；

三是推動出台金融資產管理有關條例，修訂和完善金融資產管理公司相關辦法，同時解決地方資產管理公司（即“地方AMC”）監管的有關問題。

關於業務指導，李均鋒亦表示，銀保監會普惠金融部年內也將及時發佈各地監管實踐的動態，推廣各地先進的監管做法；通過培訓及以會代訓等形式，幫助指導地方金融監管部門工作。

司法部正會同人民銀行、銀保監會制定《非存條例》草案

單就《非存條例》而言，與銀保監會湖南省調研的同一月，記者查詢發現，司法部也有過一段披露。

在2020年12月31日對外公示的“司法部對十三屆全國人大三次會議第9323號建議的答覆”中，記者看到，司法部目前正會同人民銀行、銀保監會制定《非存條例》草案。

據悉，草案擬對小貸公司、典當行等不吸收公眾資金的放貸組織的市場準入、業務活動及監督管理作相應規定，明確互聯網非存款類放貸組織的准入和監管規則，嚴格規範貸款廣告、網絡放貸信息等活動，並專章規定債務催收行為。

草案的主要內容將包括：一是對於未經批准擅自經營放貸業務，但尚未構成刑事犯罪的，由地方金融監督管理部門予以取締或者責令停止經營，並給予罰款、沒收違法所得等處罰；二是對於涉嫌非法放貸的互聯網信息和網站、移動應用程序等互聯網應用，明確由地方金融監督管理部門會同互聯網信息內容管理部門、電信主管部門等進行監測，經認定為用於非法放貸的，由互聯網信息內容管理部門、電信主管部門依法作出處理處罰；三是要求非存款類放貸組織通過協議明確第三方催收機構的選用標準、行為要求、違約責任等，禁止採用侮辱、誹謗、恐嚇、跟蹤、騷擾以及非法佔有被催收人財產等方式進行催收，對違反上述規定的行為，由地方金融監督管理部門給予罰款、吊銷非存款類放貸組織許可證等處罰，並採取相關信用懲戒措施等。

不難發現，《非存條例》的正式發佈，將有利於合規持牌小貸公司、典當行等業者的長期發展，同時整肅市場。

2020年8月11日，記者從北京市小額貸款業協會獲悉，4天前協會召開了“北京市小額貸款業協會2019年度會員大會”。北京市金融監管局黨組成員、副局長郝剛在會上透露，北京當前正在建立健全小貸公司的市場退出機制；同時，就北京地區嚴厲打擊外地網絡小貸和一些非法放貸機構的違規行為，他也做出一些解讀。“推動優勝劣汰、減量增質，這些都是為了更好地推動小貸行業良性發展。”郝剛表示。

據郝剛介紹，結合未來出台的《非存條例》以及掃黑除惡、金融亂象治理工作的穩步推進，合規小貸將迎來發展機遇。

《非存條例》價值體現何處？“解決小貸和典當的立法基礎問題”又何解？

12年前，即2008年5月8日原銀監會、人民銀行聯合印發了《關於小額貸款公司試點的指導意見》（即“23號文”）。此後，包括北京、上海、廣東、江蘇、重慶等各省（市）啓動地方試點工作，並下發了相關地方法規與“補丁”文件，小貸公司開始在全國範圍內大量批設並展業。

據銀保監會披露，截至2019年12月末，全國共有小貸公司法人機構9074家，全行業實收資本9478億元，貸款餘額1.0043萬億元。

事實上，在小貸及網絡小貸的發展過程中，2017年成為一道“分水嶺”。這一年的11月21日，在“現金貸”風險隱憂之下，互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室（即“互金整治辦”）向各省(自治區、直轄市)整治辦下發了特急文件《關於立即暫停批設網絡小額貸款公司的通知》（即“138號文件”），禁止新增小貸公司跨省（區、市）開展小額貸款業務。各地全面進入了對轄內小貸及網絡小貸的風險排查階段。

去年9月16日，為進一步加強監督管理、規範經營行為、防範化解風險，促進小貸公司行業規範健康發展，銀保監會辦公廳印發《關於加強小額貸款公司監督管理的通知》（即“86號文”）。這也成為小貸行業全國監管性文件的“最新版本”。銀保監會同時表示，“86號文”發佈後，原“23號文”等小貸公司監管規定仍然有效，但與“86號文”不一致的規定，以“86號文”為準。

與“86號文”發佈相隔不久，2020年11月2日，銀保監會、人民銀行就《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（徵求意見稿）》（下稱“徵求意見稿”）向社會與機構公開徵求意見。這是國內首部關於網絡小貸的管理辦法，又時值以花唄、借唄通過互聯網全國展業、經營小額貸款業務的螞蟻集團上市被否，因此，徵求意見稿引發市場的高度關注。

伴隨行業起起伏伏的另一面，小貸及網絡小貸的法律身份問題一直未能明確，“準金融機構”或“地方類金融組織”等稱呼，使其不能享有金融機構相關的優惠政策，法律訴訟時也會面臨一些尷尬。

“我對《非存條例》還蠻期待的，是否對小貸公司、典當行等機構有重新定位，這個結論我目前還沒有。但按徵求意見稿的規定，現在跨省經營的網絡小貸將是由銀保監會‘統管’，整個監管體系也將是打通的。”金誠同達律師事務所高級合夥人、律師彭凱如是告訴記者。此外，據其介紹，在大多數場合下，監管方所透露的“立法基礎”約等於“立法依據”，兩者是近似的關係。

“國務院頒佈的條例是屬於行政法規；而銀保監會此前對小貸公司發佈的管理辦法或暫行辦法，都是屬於部門規章。從法律的位階上來講，部門規章是要低於國務院制定的屬於行政法規的條例。因此，後者位置要更高，兩者間有一個上下位階這樣的關係。”他説道。

據彭凱的解釋，如果《非存條例》正式出台，並以此為立法基礎，就相當於有一個前置的法律概念，小貸公司和典當行這類不能夠吸收公眾存款、然而又具備向社會和公眾發放貸款屬性的非存款類放貸組織，將按照既有的邏輯，歸屬於《非存條例》的司法解釋適用範疇。“各級金融監管部門也會出台對小貸公司和典當行的監管規定，但是不能夠超出《非存條例》框定的原則和監管要點。”

對於當前主營消費貸、小微企業貸以及票據業務的小貸及網絡小貸，顯然《非存條例》被人期待，還源於這將有助於各級監管方對行業建立起長效監管機制。

在“86號文”中，銀保監會明確表示，將持續加強小貸公司行業監管制度建設，並與《非存條例》的施行相銜接，進一步完善小貸公司行業經營規則和監管規則。

而就在半個月前，銀保監會亦提出：“下一步，待《非存條例》出台後，我會將推動網絡小貸相關監管制度儘快印發實施，將小貸公司開展網絡小貸業務納入常態化監管體系。”

這是銀保監會在2020年12月31日發佈的“中國銀保監會對十三屆全國人大三次會議第6886號建議的答覆”中的一段表述，也是關於《非存條例》相關信息，銀保監會最新的公開表態。即，如果我們想看到“引發市場高度關注”的徵求意見稿“正式版”，理論上應在《非存條例》出台後。

監管：隨着小貸公司等組織的發展，有必要將當前的民間借貸分為兩種情形

在採訪中，彭凱作為律師告訴記者，他個人希望看到保持扶助小微、“三農”初心的合規小貸業者，在《非存條例》出台後，能夠被正式以（地方）金融機構的身份納入監管範疇。記者也注意到，是否屬於民間借貸的經營行為，成為小貸行業發展的困擾之處。

《非存條例》尚未正式揭開面紗，但是對於小貸及網絡小貸是否屬於民間借貸，記者注意到，銀保監會有過相關的研究和表態。

在2019年7月19日公示的“中國銀保監會對十三屆全國人大二次會議第6102號建議的答覆”中，關於我國民間借貸管理現狀及開展的相關工作，銀保監會作過一段較為詳細的介紹：

民間借貸是社會經濟發展過程中自發形成的一種民間融資信用形式，在我國有着久遠的歷史和深厚傳統。民間借貸是相對於正規金融機構借貸行為的一個約定俗成的稱謂。

目前，《最高人民法院關於審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》（法釋〔2015〕18號）對民間借貸作出界定，即“自然人、法人、其他組織之間及相互之間進行資金融通的行為，但經金融監管部門批准設立的從事貸款業務的金融機構及其分支機構發放貸款的行為除外。”對此種界定，銀保監會認為應屬於廣義的民間借貸。隨着小貸公司等組織的發展，銀保監會在答覆中認為，有必要將當前的民間借貸分為兩種情形。

一種是從事金融業務的貸款人以外的自然人、法人、其他組織之間，以自有資金相互借貸，這種偶發性、不以借貸為業的民間借貸行為，是民事主體的意思自治行為，即純粹的民間借貸，由《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》等民事法律以及相關司法解釋予以規範；同時，為引導民間資金健康有序流動，防範金融風險，打擊金融違法犯罪活動，淨化社會環境，維護經濟金融秩序和社會穩定，銀保監會與公安部、市場監管總局、人民銀行聯合印發了《關於規範民間借貸行為 維護經濟金融秩序有關事項的通知》。

另一種是以小貸公司為代表的機構，以借貸或提供融資服務為常業，這類機構宜從一般意義的民間借貸主體中分離出來，作為從事金融業務的貸款人。

針對以小貸公司為代表“只貸不存”的非存款類放貸組織，人民銀行牽頭起草了《非存條例》，明確由省級人民政府對不吸收存款、以放貸為業的各類機構實行牌照管理，對不持牌經營或逃避監管的行為予以查處和打擊，並對借款合同基本要素、信息披露、本金利息計算、貸款廣告、債務催收、禁止掠奪性放貸和客户信息保護等方面提出明確要求。據銀保監會介紹，此項立法任務已列入國務院的立法工作計劃。

新京報貝殼財經記者 黃鑫宇 編輯 嶽彩周 校對 李項玲