國家公園來了 留住“大自然本色之美”

國家公園來了 留住“大自然本色之美”

世界自然保護聯盟（IUCN）將國家公園定義為“一片比較廣大的、具有高度美學價值的自然景觀。”

雖然我國今年剛剛設立國家公園，實際上早年間一直在做自然保護工作。

數據顯示，截至2013年底，國家森林公園總面積121000平方千米，連同省級和縣級公園，全國森林公園體系年旅遊接待總量5.89億人次。多種類型的自然保護地體系，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源。

2013年，我國第一次提到“建立國家公園體制”，建立國家公園體制成為一個重要的生態保護議題。2015年，12部門聯合發佈《建立國家公園體制試點方案》(以下簡稱《方案》)，醖釀已久的國家公園體制改革正式啓動。

經過5年的探索，今年10月12日，我國首批5處國家公園正式設立，分別是三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山。首批國家公園涉及青海、西藏、四川等10個省份，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

世界各國陸續建立國家公園

根據世界自然保護聯盟（IUCN）的保護地體系，國家公園被定義為“一片比較廣大的、具有高度美學價值的自然景觀。由政府批准設立，其內部阻止或取締人類的佔據和開發，公園內的生態、地貌或美學實體受到切實尊重，觀光活動必須以遊憩、教育及文化陶冶為目的”。

雖然各國對國家公園的定義和標準有所不同，但是對國家公園價值和功能的認識與世界自然保護聯盟是一致的。

清華大學國家公園研究院院長楊鋭提到，國家公園的最初概念來源於英國，是在人類大規模開發大自然的背景下，或者説壓力下誕生的。

19世紀30年代，美國著名風情畫家喬治·卡特林在採風途中，親眼目睹了美國西部大開發對當地生態環境和印第安文明的巨大破壞，隨後向當時的美國政府提議，應設立“比任何人想象中都要大得多的超級大公園”，以保護園內所有原生態的自然環境和文化風俗，並體現“大自然的本色之美”。

《中南林業調查規劃》雜誌2014年發表的《中國國家公園體制建設必要性分析與探討》中提到，進入20世紀以後，世界各國陸續建立了國家公園。

目前，世界上直接冠以“國家公園”之名的國家公園有3740個；截至2014年3月，世界保護區委員會(WCPA)數據庫中統計的屬於國家公園(II類)的數量為5219個。

楊鋭在《美國國家公園體系的發展歷程及其經驗教訓》提及，從1872年至2001年，國家公園運動已經發展到世界上225個國家和地區，從單一的國家公園概念衍生出“國家公園與保護區體系”、“世界遺產”、“生物圈保護區”等相關概念。

楊鋭表示，100多年來，世界國家公園運動在思想認識方面也有一個變化的過程，比如，保護對象上，從視覺景觀保護走向生物多樣性保護；保護方法上，從消極保護走向積極保護；保護力量上，從政府一方走向多方參與；空間結構上，從散點狀走向網絡狀。

我國早期的自然保護地體系

早年間，中國一直在做自然保護工作。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國自然生態系統和自然遺產保護事業快速發展，1982年就啓動了風景名勝區體系建設。

西南大學從事國家公園及保護區可持續旅遊研究副教授王連勇在論文《創建統一的中華國家公園體系——美國曆史經驗的啓示》中提到，1982年和1988年，國務院公佈了第一批和第二批國家重點風景名勝區名單。

在上世紀開始設立的保護區中，截至2013年底，國務院公佈“國家級自然保護區”407處，公佈“國家級風景名勝區”225處，國家林業局批建“國家森林公園”779處。225處國家級風景名勝區總面積約佔國土面積1%，196處國家級風景名勝區不完全統計的遊客人數在2010年為4.98億人次。

截至2013年底，國家森林公園總面積121000平方千米，連同省級和縣級公園，全國森林公園體系年旅遊接待總量5.89億人次。

多種類型的自然保護地體系，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源。

然而各類自然保護地體系建設與管理還缺乏科學完整的技術規範體系，保護對象、目標和要求還沒有科學的區分標準。

同一個自然保護地存在着部門割裂、多頭管理、碎片化現象，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關資源產權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。

囿於既有的國家自然資源管理模式，中國的國家公園體系一直沒有建立起來。

《中南林業調查規劃》雜誌2014年發表的《中國國家公園體制建設必要性分析與探討》中提到，中國內陸地區真正按照國際規範模式來建設和管理國家公園，始於雲南普達措國家公園的建立，它是由地處三江並流遺產區的屑都湖、尼汝片區和碧塔海地區組成，總面積為1993平方千米。

2008年6月，國家林業局批准雲南省作為中國國家公園建設試點省；同年9月，素有“紅松故鄉”美譽之稱的原始森林區———黑龍江湯旺河又被國家環境保護部和國家旅遊局選定為中國國家公園試點建設單位。

楊鋭提到，改革開放之後，中國經濟飛速發展，大家對自然保護重要性的認識也在逐漸提升。2012年十八大之後，生態文明建設變得越來越重要，自然保護地的整合優化、體系化、提高效率這些需求就勢必抬上桌面。

五大國家公園正式設立

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出了“建立國家公園體制”的改革目標。2015年1月20日，國家發改委聯合中編辦、國土、財政、建設、農業、水利、環保、林業、旅遊、文物及法制辦等12個部門，聯合發佈《建立國家公園體制試點方案》(以下簡稱《方案》)，標誌着醖釀已久的國家公園體制改革正式啓動。

2017年9月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，要求對自然生態進行最嚴格的保護，並世代傳承下去。十九大報告更是提出“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。

截至2020年，我國已經開展了三江源、東北虎豹、大熊貓等10個國家公園試點，總面積22.29萬平方公里。涵蓋了原來多種類型的保護地，包含了3處世界自然遺產（大熊貓、神農架和普達措）、1處世界文化遺產（八達嶺長城）和1處世界自然文化雙遺產（武夷山），涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陝西、甘肅等12個省份。

試點的地區均為資源價值較高且具有生態文明發展價值的區域，保護不同類型的生態系統或野生動植物。

2021年10月，中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

楊鋭指出，2013年十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”時，中國正處於工業文明疊加生態文明、工業化疊加信息化發展的特殊歷史時期，同時生態學也已經成為系統的，可以指導自然和生態保護實踐的知識體系。

中國成為世界上第一個，目前也是唯一一個將生態文明作為國家戰略系統部署和落實的國家；同時也是各種生態保護和修復實踐規模最大、類型最為豐富的國家之一。以此為背景，中國國家公園體制建設在起步階段就具有起點高和後發優勢明顯的特徵。

國家公園既不同於嚴格的自然保護區，也不同於一般的旅遊景區。國家公園通過較小範圍的適度開發實現大範圍的有效保護，達到保護生態系統完整性的目的，又為公眾提供了旅遊、科研、教育、娛樂的機會和場所。

其中，大熊貓國家公園核心保護區原則上只對科學研究、考察、監測等活動開放，但一般控制區會劃出一定範圍對公眾開放。

目前，武夷山國家公園管理局也在國家公園內設立了核心保護區和一般控制區。核心保護區內嚴禁訪客進入，而一般控制區內又分為嚴格控制區、生態修復區和傳統利用區，在嚴格控制區內允許開展低干擾的生態遊憩活動，如科學考察等特殊需求需經國家公園管理部門同意後在專業嚮導的帶領下進入。在生態修復區和傳統利用區內，允許訪客進入，嚴格控制遊憩利用強度，採取訪客預約機制。

在一般控制區內會進行以公益性為主的遊憩項目規劃，旅遊的概念在未來會融入到遊憩的概念中，並打造全民公益性的文化產品，目前這些規劃還在起步中。

諸多問題仍需解決

國家公園研究院院長唐小平在接受新京報記者採訪時表示，首批公佈的5處國家公園具有典型的生態功能代表性，其生態區位也極為重要。“在試點建設的這幾年裏，這些地方在自然生態系統保護方面取得的成效非常明顯”。

比如地處青藏高原腹地的三江源國家公園，是我國生態安全屏障的關鍵區。它對高海拔濕地、荒漠戈壁、高寒草原草甸等高寒生態系統進行了最大範圍的保護，並把長江、黃河、瀾滄江源頭區域全部納入國家公園範圍。大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園守護着大熊貓、東北虎、東北豹等珍貴、瀕危野生動物，以及以這些旗艦物種為傘護種的重要生態系統；海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園則主要保護熱帶、亞熱帶重要森林生態系統。

楊鋭認為，第一批國家公園正式設立，是“萬里長征”邁出的第一步，下一步就是如何走出有中國特色的國家公園治理道路。

由於我國國家公園佔地面積大、保護對象多樣、原有的保護地遺留問題依然存在，所涉及的利益相關者關係複雜，保護和管理難度較大。

2017年，《旅遊學刊》發表的《境外國家公園社區管理衝突：表現、溯源及啓示》一文中提到，在國家公園建設的不同階段，所面臨的社區（原住民）衝突是不同的，社區衝突帶來的社會問題會伴隨建設進程而不斷演化。

在整合優化歸併過程中，國家公園的試點建設與原住居民也存在着矛盾。在唐小平看來，劃區以後進行的“差別化管理”起到了很大的作用。

“核心保護區的原住居民，今後要陸續遷移出來，暫時不能遷移出來的，我們會設定過渡區，慢慢往外移，嚴格控制核心保護區的新增人口。在國家公園的控制區，我們會劃定一個大致的生產生活範圍，目的是為了讓生產規模不能肆意擴大，同時也保障原住居民的生活不受影響，一些傳統的種植業和養殖業也都能開展。”

他表示，以後也將繼續引導原住居民進行產業轉型。除了在規定範圍內從事生態的種植、養殖外，也可以參與到國家公園的體驗服務建設中來，比如開設農家樂、做園區引導等服務性工作。此外，也積極鼓勵原住居民參與園區的生態管護工作。

國家公園具有重要的科學和研究價值，科研與監測，也是國家公園的主要功能之一。

北京師範大學生命科學學院副教授、東北虎豹生物多樣性國家野外科學觀測研究站副站長馮利民説，東北虎豹國家公園目前已建立了完整的科學支撐平台，包括處於世界領先水平的東北虎豹天地空一體化監測系統。

《當代旅遊》發表的《淺析中國國家公園建設中存在的問題及對策分析》中提出，中國國家公園處於發展建設的起步時期，面臨着諸多問題，包括缺少完善的法律保障、缺少有效的保護措施和專業完善的管理體系、缺少科研教育功能的開發等問題，制約着國家公園進一步的發展。

對於國家公園的內部管理問題，該文提出，應從四個方面解決。

第一，國家公園立法應該提上日程。通過獨立立法，根據每個公園不同的情況進行管理，是目前最行之有效的方法。

中國目前還缺少與國家公園相關法律的存在。中國國家公園的法律法規要為國家公園的成立、邊界劃定、規劃設計、預算、遊憩服務等各個方面提供系統完備的法律法規依據和保障，要儘量使規定細節化具體化，用法律法規的形式和力量來進行規範和保護。

第二，堅持生態保護優先。國家公園開發應注重生態環境的保護，促進生態環境和旅遊業協調發展，形成可持續發展的旅遊經濟模式。禁止在國家公園內搞開發性項目。建築風格力求與當地自然環境和風俗民情相協調，不得破壞自然景觀和資源。嚴格控制國家公園內遊客量，以便對其國家公園的動植物資源進行保護。

第三，建立專業完善的管理體系。借鑑其他國家管理國家公園的方法，成立國家公園管理機構，定期舉行例會，討論各項決定，比如有哪些建築需要整修，哪些地方污染較嚴重以及如何解決等，以便對於各種事務做出及時正確的決定。

國家公園的管理人員須經過崗位培訓，要求其掌握資源保護、遊客心理學、生態學、法律學、導遊和救生知識等相關知識。還有通過解説系統的建立使遊客真正認識到國家公園的自然、文化和歷史價值。

第四，積極開發科研教育功能。國家公園應開展相關的科學研究、教育活動。在國家公園中為科研單位、高校、國家公園工作人員等提供良好的條件進行科學研究，進一步完善相關科學領域的研究探索，也促進國家公園資源的保護和開發。

楊鋭認為，中國具有舉國體制的優勢，但在治理上要防止“一刀切”，因為東部、中部、西部、東北部文化背景、地理環境、經濟發展條件各不相同，要堅持“一園一策”，需要兼顧生態保護第一和社區生計。“中國國家公園未來將建50個到80個，並形成差異化特色，體現南方、北方不同的景觀之美。”

“國家公園設立只是一個起點，下一步要把它建設好。”唐小平説。

資料來源：

《境外國家公園社區管理衝突:表現、溯源及啓示》

《土地資源保護——國家公園運動的緣起與發展》

《中國建立國家公園歷程與試點體制解析》

《中國國家公園管理體制建設》

《淺析中國國家公園建設中存在的問題及對策分析》

新京報記者 喬遲 劉旻