公元前685年，管仲創建了“食鹽官營”制度，即運用行政權力，對食鹽業實行民產、官收、官運、官賣。
食鹽是老百姓生活中的必需品，人人都得按量消費，食鹽官營就是以政府行為壟斷整個市場，老百姓要買鹽，只此一家，根本還不了價。這項制度讓統治階級斂聚了鉅額財富，歷朝歷代的統治者莫不牢牢把持鹽政，將其作為“國家大計”來抓。
唐乾元元年（758年），正值安史之亂，唐朝財政陷入困境，為了增加財政收入，時任鹽鐵使第五琦創立“榷鹽法”—政府將鹽户生產的鹽全部以十文的低價收購起來，然後以110文的高價賣出。這樣，政府毫不費力，只借助國家強制力就獲得了十倍的收入。國家財政增加了，但多出的錢不是從天上掉下來的，而是從老百姓手中掠奪來的，不堪忍受這種剝削的人們紛紛加入了叛軍的隊伍，唐王朝愈加搖搖欲墜。
兩年後，劉晏任户部侍郎兼鹽鐵使，為了平息民怨，改進了“榷鹽法”，將食鹽產銷體制由民產、官收、官運、官賣改成民產、官收、商運、商賣。名義上將“官營”變成了“私營”，但本質上並沒有不同，仍然是以高於成本十倍的價格售出，只是鹽税不直接向吃鹽的老百姓收取，而是向鹽商收取。商人無利不起早，他們要賺的錢也要從食鹽價格上體現出來，結果老百姓的負擔更重了，但矇在鼓裏的老百姓以為是商人在漫天要價，卻不知是政府搗的鬼。劉晏將社會矛盾成功地轉嫁給了商人，政府平安無事，順利地度過了財政危機。
不管鹽税是直接向鹽商徵收還是向老百姓徵收，最終都得由老百姓負擔，從這個角度看，第五琦和劉晏都是強盜，只不過第五琦是自己拿刀搶，而劉晏是讓“黑社會”人員代為去搶而已。
食鹽官營，老百姓繳納的是直接税，政府有“與民爭利”的嫌疑；私營，老百姓繳納的卻是看不見的間接税，明明繳了卻沒有名分，而且無形中給商人做了嫁衣裳，政府做的是“劫貧濟富”的勾當。
其實不管官營還是私營，前提是百姓得有買的能力，如果不堪重負，死活不吃鹽，政府也拿不到錢。但即使這樣，康熙也有辦法搶錢。
食鹽雖説是必需品，但吃多了不好，所以市場空間有個飽和度，就是按唐朝的食鹽税率，最多賺上十幾倍的錢，政府還缺錢怎麼辦？康熙想了個辦法：定指標。老百姓每天吃多少鹽自己説了不算，而是由皇帝直接定任務。康熙規定每人每年買鹽的指標為17斤，只能多不能少，而且提前半年把鹽分給你，到秋後再讓你用稻穀和蠶繭還賬。17斤鹽是什麼概念？相當於每人每天要消費28克。怪不得在清朝後期，八旗兵士在戰場上常常一觸即潰，敢情是上輩人鹽吃多了，遺傳了高血壓的毛病。