吳飛：政策制定要解決的到底是教育平等還是教育公平？
教育，一直是中產家庭關注的重點。通過政策真的可以實現教育公平嗎？教育平等和教育公平有什麼不同？
日前，上海交通大學上海高級金融學院吳飛教授受邀撰文，分享觀點。他認為，如果説平等還可以通過相同的機會和資源來衡量的話，公平的評價更加模糊和長期。教育公平要求認識到，不同的學生需要不同的資源來實現與同齡人相同的目標。
教育，一直是中產家庭關注的重點。中國中產的焦慮中很大一塊來自於對於子女的教育問題的擔憂。根據上海高級金融學院和嘉信理財聯合發佈的《2019年中國新富人羣財富健康指數》報告顯示，子女教育是新富人羣的重要財務目標，尤其在一、二線城市，子女教育更被他們列為首要的財務目標。
這解釋了民辦教育發展迅速的基本原因：父母花錢意願強烈，只要能提供滿足需求的教育服務。因此，不難理解為什麼上海的家長們都十分關注首次執行的民辦學校搖號政策。
政策制定者提出公民同招、搖號入學的方案，顯然是希望促進教育公平，給更多原本無法享受優質教育資源的人以獲得優秀教育資源的機會。搖號入學政策可能達到教育資源對大眾的平等，但這種政策真的可以實現教育公平嗎？教育平等和教育公平有什麼不同？
01
“教育平等”VS“教育公平”
教育平等(educational equality)和教育公平(educational equity)看起來非常相似實際有許多不同。
平等，關注大家資源和機會是否一樣，而不關注合理還是不合理，本質上是給予每個人一樣的東西，而不關注每個人自身條件和需求差異。就教育而言，就是提供一樣的受教育機會和一樣的教育資源，是否達到教育目標並不在考慮範圍。
公平，關注的是價值判斷，也就是過程和結果是否具有合理性。具體而言，假設教育的目標是培養合格公民，關注的是提供給不同個體實現相同的目標所需要的差異化、個性化的資源，是否能達到培養合格公民的目的。
有一個圖片很好地説明了兩者的區別：
在圖片的兩邊，三個人的目標是看棒球比賽。如果提供相等的資源，則可能無法實現目標。但是，當使資源公平並根據個人需求進行調整時，每個人都可以成功觀看比賽。
所以，我們要解決的到底是教育平等還是教育公平呢？兩者對於教育的社會影響而言都很重要，想要實現都很困難，但相比之下，也許公平的任務更加艱鉅。美國學者羅爾斯的“兩個正義原則”，在教育領域表述為“平等自由的教育公平原則”和“差異的教育公平原則”。前者接近我們提及的教育平等，後者接近我們提及的教育公平。如果説平等還可以通過相同的機會和資源來衡量的話，公平的評價更加模糊和長期。
教育公平要求認識到，不同的學生需要不同的資源來實現與同齡人相同的目標。例如：殘疾學生在學校與沒有殘疾的同齡人需要不同的身體支持；説漢語以外的其他語言的少數族裔學生與説漢語的人需要不同的語言支持。沒有哪個孩子比另一個孩子更好或更糟，他們只是有不同的需求。每個孩子都會帶給學校獨特的需求、才能和資源，促使教師以不同的方式對每個學生做出反應。
這非常難，至少到目前為止，世界上沒有任何一個國家和地區可以自信地宣佈我們已經實現了教育的公平。大家都在教育公平的路上探索、試錯和改進。
02
教育公平的特殊性
教育公平為什麼如此特殊？
教育本身是一種通過向個人傳遞社會經驗和知識，使其個體社會化進而使社會文明得以延續和發展的一種社會活動。所以，教育不僅跟個人成長相關，還關係到科技、文化、醫學乃至社會福祉，具有很強的公益性。由於這個認識，公共教育普遍被認為是一項公共物品，應該由政府主導，由公共財政為教育費用提供支持。
但教育又有其私利性。上世紀60年代，舒爾茨(T. w. Schultz)提出了人力資本論。人力資本是相對於物質資本而言的，體現在人身上的可以被用來提供未來收入的資本。人力資本通過對人力的投資而形成，其途徑包括：投資於教育、投資於保健、投資於勞動力國內流動、投資於移民入境。其中，對教育的投資是最重要的途徑。
既然有教育投資，也就有對於投資效益的評估。明瑟(Mincer)於上世紀70年代提出的“教育收益函數”一直是西方學者廣為應用的估算教育個人收益率的工具。根據這一模型計算出來的教育個人收益率為收入與教育之間存在正向關係的觀點提供了實證依據。國內學者也通過採集改革開放之後教育增長和收入增長的數據驗證了教育與收入的正相關關係。
收入與教育正相關，為了追求更高的收入，必然追逐更好的教育資源。從經濟學角度分析，教育是一種稀缺資源，市場經濟狀況差異以及區域差異的存在會引起稀缺資源在不同主體和不同區域之間的配置不均，從而影響教育公平。
現實確實如此，市場導向的教育具有很明顯的利弊。一方面，它可以緩解國家教育投入的巨大負擔，增強教育制度的靈活性、多樣性、自主性，擴大選擇權，滿足不同消費者的不同需求，提高學校辦學的績效責任意識和效率，在競爭中提高教育水平、培育更好的教育市場。例如上海的民辦教育，確實起到了激活競爭、提高辦學水平的效果。
但另一方面，市場導向也帶來了一些弊端，導致某種程度的社會分化，並有可能將那些因社會和地理位置原因被邊緣化的羣體排除在競爭和擇校的新機制之外。公共教育資源的流失、區域間教育發展的梯度拉大、學費不斷推高等現象也確實在上海民辦教育蓬勃發展的過程中屢見不鮮。
市場逐利，但由於教育的公益性和重要性，政府並不會也不能完全放任市場去調配資源，在必要時需要通過有形手干預市場，重新配置資源，於是有了上海民辦搖號的結果。
03
政策制定者角度下教育公平的考慮
教育公平在全世界範圍內仍是一個正在探索、試錯和改進的話題。教育機構、家長的不同角度對於教育公平的理解肯定不一樣。但是，市場的裁判員—政策制定者—對於這個問題的考量角度非常重要，一般來説應該遵循兩個原則。
首先，對於不同羣體、不同類型教育，政策制定者對於教育公平的定義必須要有目的導向。鑑於教育的多樣化目標——為就業市場培養人才、培養合格公民、增加教育體驗等，只用一個原則來分配教育資源是否合理？例如，支持職業準備的分配政策可能與支持其他目標（如培養合格公民）的分配政策有很大不同。由於勞動力市場是一個競爭激烈的領域，因此對勞動力市場而言成功的教育似乎是一種商品，其價值取決於其相對地位。即，以就業為目的的教育質量在很大程度上取決於對手在這個領域的教育水平如何，因為我們將在競爭同一份工作。相反，培養合格公民的教育可以看作是一種非定位性的商品，不受他人在這一領域的成功的損害，這不是一個競爭領域。
其次，無論出於哪種目的，教育公平的原則顯然不能是單一的，而最基礎的要求就是教育機會平等。
所謂教育機會，是指那些旨在使個人獲得知識和某些技能並培養某些能力的機會。所謂機會平等，不是指沒有任何障礙，而是所有人面臨的相同的、且適當的障礙，例如相同的入學考試。不管我們關心教育機會的理由是什麼、受教育的目標是什麼，都不應有不可逾越的、無關緊要的障礙。
由於爭議太多，目前包括我國在內的大部分國家都採取了由國家公共部門解決形式上的教育機會平等問題，即通過立法和義務教育。而實質的平等則因為過於複雜和差異化而無法一概而論。在這個意義上，民辦教育在一定程度上滿足了實質公平的部分需求，用市場的無形手來調配資源，解決超出公共部門服務能力的個性化需求。
04
政策制定者如何確保教育公平？
在確保教育目的清晰和教育機會平等的基礎上，政策制定者需要考慮如何通過更好的資源配置滿足教育需求的多樣性，以促進教育公平。美國是全球公認教育體系較發達、教育水平較高、教育資源配置較合理的國家。我們先回顧一下美國在教育公平問題上的實踐。
在美國，聯邦政府不直接負責全國任何級別的教育。教育部將聯邦資金分配給各州以及各個學校和機構，通過公民權利辦公室(OCR)在全國教育部門中實施聯邦民權法，確保教育機構 “不因種族、膚色、國籍、性別、殘疾或年齡而受到歧視 ”。同時，美國通過龐大的“聯邦學生援助計劃”向全國各地尋求高等教育的學生提供低息貸款和助學金。
州教育部門通常在州內執行所有與教育相關的政策。地方一級的初等和中等(K-12)教育由學區提供。美國有近14,000個學區，在其轄區內運營所有公立學校，保證所有學生到十二年級都免費接受公共教育。K-12系統中的大多數學生在公立學校學習，約10％ 的學生進入私立學校或者專門研究某個領域的公立學校就讀。全國有超過34,000傢俬立學校滿足相對個性化的教育需求。
美國為保障公立教育投入了大量的資源。2015年，美國的政府教育支出是10,240億美元，在GDP中的佔比達6.32%，公立學校教師的平均薪酬5萬美金也高於私立學校的3.6萬美金。
相對應的，我國2015年教育經費在GDP中的佔比是4.26%。不可否認，我國在教育平等和教育改善方面取得了巨大成績，但相比美國和歐洲發達國家仍有進步的空間。
於我國而言，從政策制定者層面首先考慮的是通過立法和制度確保受教育機會的平等。進而做好政務數據公開透明，保持監督和反饋通道暢通，杜絕因為信息壁壘導致的特權和腐敗。只有立法保障並且信息公開透明、反饋便捷，才可以杜絕類似於最近網絡熱議的山東考生被頂替上大學事件的發生。
在立法和監督的基礎上，通過公共資源整體優質化來提升教育公平。公共部門在教育方面應增加公共教育的軟硬件投入，普遍提高教學水平和管理能力。同時，應該增加公立教育中的特色教育。在美國會有一些磁石學校(Magnet schools)，通過特色課程在許多方面為一些優秀的學生提供服務和支持，例如STEM科目、美術和表演藝術、世界語言等等。這可以增加區域教育選擇的能力，併為少數民族和低收入學生提供更好的教育機會。而另一邊，對民辦教育也應該適度允許其特色化、差異化和市場化。在不影響受教育機會平等的前提下，允許家庭自主選擇教育培養的方向。對私立教育的方向進行監管，而在框架內給予鼓勵和支持。
正如前面的漫畫所示，公立教育提供同樣的一把墊腳椅子，讓市場成為按需要配置椅子的動力，輔以政策的監管，才有可能讓更多的小孩越過高牆看到比賽。