楊宏山：協同共治推進生活垃圾分類

垃圾分類是近年來城市治理的一項重要任務，也是檢驗城市精細化治理水平的重要指標。隨着人們生活水平不斷提升，城市生活垃圾產生量持續增長。2020年5月以來，北京市貫徹實施新修訂的《北京市生活垃圾管理條例》，在全域範圍內推進垃圾分類管理。迄今，這項工作已實施兩年多時間，整體上取得了明顯成效。全市1.3萬個小區、3000多個村都納入了垃圾分類治理體系，廚餘垃圾分出率、生活垃圾回收利用率均有顯著提升，城鄉居民基本形成了垃圾分類習慣。持續做好垃圾分類工作也要優化機制設計，強化責任落實，構建協同共治新模式，善作善成，久久為功。

全域垃圾分類

實施兩年來取得明顯成效

在疫情防控的嚴峻形勢下，北京市堅持黨建引領、高位統籌、整體推進，調動多方主體參與垃圾分類工作，快速打開了局面。為強化統籌調度，北京市依託首都城市環境建設管理委員會，建立“日檢查、周通報、月考核、月點評、月約談”工作機制，逐級傳導壓力，落實工作責任。各社區居委會、物業公司安排人員進行桶前值守和指導，與居民面對面接觸，開展宣傳講解，引導羣眾主動參與垃圾分類。

北京市將廚餘垃圾分出量作為檢驗垃圾分類成效的一項重要指標，着力提升廚餘垃圾分出率。新條例實施三個月，家庭廚餘垃圾分出量由309噸/日增長至2000噸左右；半年後，廚餘垃圾分出量達到3700噸，分出率達到20%的高位水平，並基本穩定下來。為解決廚餘垃圾的後端處理問題，北京市加快設施建設，提高常態處理能力，推動資源化利用。

考慮到生活垃圾的實際情況，北京市在住建部規定的廚餘垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾四個大類基礎上，增設了大件垃圾、裝修垃圾兩個小類，着力解決此類垃圾體量大、佔地多、收運方式不兼容的實際問題。通過增設大件垃圾、裝修垃圾投放點，強化監督檢查，提高了這兩類垃圾的清運處理能力。

針對市民通過“12345”熱線反映的垃圾清運問題，市城管委依託“接訴即辦”機制，實行每月一題、專項治理，定期梳理問題清單，彙總形成數據，通報至各區，持續跟蹤督辦。對於垃圾治理難題，市城管委會同相關區和屬地單位，到現場進行溝通，實行掛牌督辦。經過持續整治，市民撥打熱線反映垃圾清運問題的訴求量呈明顯下降趨勢。

根據統計數據，目前，全市生活垃圾回收利用率達到37.5%。與新條例實施前相比，可回收物回收量增長近1倍。全市有害垃圾分出量30噸/日，全部運往紅樹林、生態島等有害垃圾處理廠進行處理。2022年一季度，生活垃圾日均清運量1.96萬噸，與2021年一季度日均清運量（2.02萬噸）相比下降2.88%；比2019年日均清運量（2.77萬噸）減量29.28%，垃圾減量成效較為明顯。

生活垃圾分類的新形勢新要求

新時代首都發展既要做好大局謀劃，也要在精治共治法治方面下功夫。北京市第十三次黨代會對城市精細化管理做出新部署，明確要求“持續推進生活垃圾分類，從源頭上促進垃圾減量，深化市民文明習慣養成”。

垃圾分類具有巨大的環境價值和社會價值，有利於減少垃圾產生，降低垃圾處理成本，提高資源再利用水平。提高垃圾分類收集和處理水平，既要強化對行動主體的責任約束，也要針對性新形勢、新情況，有針對性地優化機制設計，更好地發揮居民自治和企業化運作的作用，推動形成“人人蔘與、家家分類”的良好風尚。

與基礎設施建設不同，垃圾分類離不開廣大居民的主動參與。當前，社區居委會、物業公司承擔了大量工作任務，提升居民參與垃圾分類的積極性，有待進一步完善激勵約束機制。新條例實施兩年來，在媒體宣傳、社區引導下，大多數居民已經形成垃圾分類意識，但尚未轉變為內化的生活習慣。一些租住户、流動人口的垃圾分類意識還有待加強。

另外，企業參與垃圾分類也有待拓展業務空間。產業支撐是垃圾分類可持續運作的前提，不論是可燃垃圾的焚燒發電，有機垃圾的堆肥利用，還是有害垃圾的無害化處置，都需要推進企業化運作，提升垃圾資源化利用水平。當前，企業參與垃圾分類主要表現為回收中轉、垃圾運輸、末端處理環節，但尚未進入居民生活垃圾的收集環節。動員企業參與生活垃圾收集，需要引入經濟手段，讓居民參與垃圾分類交投能夠獲得相應收益。

基於互惠共享原則

構建協同共治新模式

垃圾分類工作涉及政府、企業、居民等多方主體，既要堅持行政主導，也要遵循互惠原則，在各方主體之間合理分配成本與收益，讓居民具有獲得感，企業能獲利，政府低成本，從而調動多方主體的積極性，促使各方主體相向而行，共同守護美好家園。

一是基於互惠共享原則，明確各方權利和責任，構建協同共治新模式。當前，垃圾分類過於依賴行政化手段，街居組織、物業公司承擔了大量任務，工作負荷較重。黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”。“共治”概念的提出，極大地豐富了公共事務治理的內涵。與行政秩序、市場秩序、自治秩序相比，共治秩序可將更廣泛的行動主體容納進來，發揮各自優勢，讓垃圾分類應分盡分、應用盡用。構建垃圾分類的多元共治新模式，既要發揮黨政系統的作用，也要兼顧各方訴求，調動企業、社會組織、居民的積極性，鞏固生活垃圾減量化、資源化和無害化利用。為此，政府可通過政策手段，推進可回收物的收集和轉運設施建設，鼓勵物業企業與專業回收公司開展合作，讓居民通過分類交投獲得收益。

二是強化組織領導，完善協調聯動機制，提升統籌調度能力。持續推進垃圾分類治理，需要基於問題導向，針對居民反映強烈的垃圾清運不及時、大件垃圾無處堆放等問題，依託“接訴即辦”機制，推進部門協同、市區聯動、政企互動，提升垃圾收運處置精準調度能力，協調相關責任主體，及時解決重點和難點問題；綜合考慮居民訴求和作業要求，推進垃圾中轉和處理設施建設，提高垃圾分類處理能力；運用網格員巡查、現場檢查、視頻巡查等多種方式，開展監督檢查，主動發現問題，及時協調處置，督促居民、單位和企業落實主體責任。

三是改進社會動員機制，引導居民強化內在約束，提高垃圾分類的遵從度。垃圾分類具有規制與服務雙重屬性，如果動員方式得當，理應獲得公眾認同並使環境獲益。垃圾分類治理需要構建議事平台，拓展公眾參與渠道，各方主體基於協商對話達成共識，制定社區規約，強化內在約束。這種參與式動員機制有利於激發公眾的認同感和共鳴感，提升垃圾分類的遵從度。在上位法規範下，居住小區根據自身特點和資源條件，形成有效的垃圾投放和收集方式，既可以落實政策要求，又有利於滿足差異化的服務需求，提升政策執行的適應性和治理

四是充分發揮市場機制的作用，支持龍頭企業參與垃圾分類收集，構建全流程企業化運作體系。垃圾分類包括分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置四個環節，彼此環環相扣，企業化運作是提高精細化治理能力的重要突破口。政府有必要提供政策支持，鼓勵信譽好、實力強的骨幹企業開展全鏈條、全品類運營，保障前後端無縫對接，形成市場化的垃圾分類運行機制。發揮龍頭企業的科技創新和規模經濟優勢，不僅有利於推進垃圾減量化、無害化、資源化利用，也有利於降低政府治理成本。

五是強化對生產者延伸責任的監管，促使企業改進產品設計，推進生產的綠色化、輕量化。商品過度包裝、快遞業務包裝材料的過度使用，也是生活垃圾產生量快速增長的重要原因。我國已經出台了生產者責任延伸制度，但相關規定社會知曉度較低，未能有效引導生產企業承擔綠色包裝、循環利用、廢棄物回收處置等責任。將生產企業的延伸責任落到實處，既要細化管理規則，也要強化監管執法，對失責行為予以懲處，促使企業更好地履行資源環境責任。

　　

文/中國人民大學公共管理學院副院長、教授 楊宏山