今日話題第3596期:中國再無縣城？撤縣設市要提防“虛假城市化”

　　導語

　　最近，上海崇明撤縣設區。自此，上海從15區1縣變成16區，正式進入“無縣時代”。然而撤縣設區並不是地方政府的熱望，他們希望的是撤縣設市，很多地方正在做大量的公關工作。撤縣設市，真的有必要嗎？…[詳細]

　　要點速讀

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　　縣升級成區，其實是權力縮小；縣升級成市，才是基層政府的盼望。

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　　頻繁進行區劃調整，只能證明雖步入市場經濟時代，但行政因素依然是主導。

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　　縣升級成區，縣長並不開心

　　從“縣”變成“區”，很多人並不陌生，因為大家的家鄉可能就發生過這種變化。

　　不僅是上海，北京、南京、武漢、廣州等城市，也早進入縣域終結時代。從總體看，全國中心大都市已基本將周圍的縣改為區。一些普通地級市，也撤縣改區。

　　但這種變化，縣長並不開心。從地方政府行政自由的角度看，區

　　撤縣設區，歷來遭到基層政府的嚴重抗議，尤其出現在某些“縣比市強”的地區。2013年，浙江湖州市希望將長興縣改成區，結果縣裏集體抗議，兩百多名老幹部上書陳情，縣委甚至以“所有黨政機關、鄉鎮一把手將集體辭職”來抵制撤縣設區。

　　浙江長興堅決抵制撤縣設區

　　縣長在撤縣設區後，感受到“自由在減少”。但“自由”這個東西，歷來比較虛。他們實質擔心的是，在設區後，財權會減少，行政權力也將收歸到市一級。比如，長興本來作為浙江“省直管縣”，八成財政留給自己，二成交給省裏。若變成區，一半要交給湖州市。換成你是縣長，你能高興得起來嗎？

　　基層政府熱衷於撤縣設市

　　撤縣設市，和撤縣設區，看起來只差了一個字，但背後的差距，則以千里計。

　　正如上文所言，“區”受制於上一級的市政府，其地位甚至還不如之前的“縣”，不僅僅是獨立財權的問題，還包括建設用地指標、工業項目、水資源等，都會受制於市府——在一個大盤子下，你能分到多少，這就不一定了。

　　而如果縣能夠更上層樓，繞過“區”，直接變成“市”，情況則有翻天覆地的變化。

　　其實，在90年代中期，國內就有一波“撤縣設市”的熱潮。僅1994年至1996年間，全國就有95個“縣改市”，主要集中在江蘇、山東、浙江等省，尤其是江蘇蘇南的縣基本都升級為市。

　　撤縣設市，在90年代初期有過一次高潮

　　但在這之後，國務院緊急把這個口子給紮緊了。收緊政策，一收就將近20年，直到2013年2月，吉林省扶余縣設市獲得國務院批准，這才算“政策解凍”，放了幾個縣改市。但這個口子再次放開後，聞風而動的縣數以百計。

　　據媒體報道，江蘇就在低調地推進這項工作，南通市如東縣、海安縣，揚州市寶應縣，宿遷市沭陽縣以及淮安市漣水縣、盱眙縣，都在策劃撤縣設市。而根據去年的數據，全國已有165個縣“撤縣設市”的申報材料，交付國務院，正在排隊待審批。據説每個省有5、6個名額。

　　內地各省都有很多縣申請“撤縣設市”，正在等待國務院審批圖片來源：南方週末

　　不僅縣級政府動力十足，也有專家學者跟着“吹風”。國家行政學院教授馮俏彬認為，“必須立即重啓‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點兒都不亞於放開二胎！”

　　撤縣設市真的迫在眉睫嗎？

　　撤縣設市，真的如學者所言，那麼迫在眉睫嗎？先來看下當初國務院為什麼暫緩撤縣設市。

　　1997年，國務院暫停這一政策，最主要的原因正是大規模地出現了“虛假城市化”的現象。所謂“虛假城市化”，是指地方政府把城市管轄範圍的擴張、城市數量的增加、城市級別的提升當作城市化的指標。

　　這是很荒謬的。必須強調，城市化是人的城市化，而不是更大面積、更多建築、更高行政級別的城市化。那麼，這麼多年過去了，撤縣改市的效果如何呢？

　　北大國發院副教授李力行，研究了大量的縣改市案例，他發現，儘管市相比於之前的縣，財政收入擴張更快，但在創造製造業和服務業就業方面，以及在教育和衞生等公共服務的提供方面，市都沒有明顯勝過縣。這説明，在民生方面，“縣改市”並沒有帶來大的改觀。

　　不僅“縣改市”效果不明顯，“縣改區”效果同樣不顯著。中山大學教授徐現祥，收集了1990至2007年所有撤縣設區的樣本，比較這些城市在撤縣設區前後兩個時間段的經濟增長變化。結果發現，撤縣設區帶來經濟增長呈逐年遞減的趨勢，到第五年幾乎降到零。而短期的經濟增長，不過來源於大量基礎設施的建設。

　　新城變鬼城，在國內是很常見的現象

　　不管是撤縣設區，還是撤縣設市，都打着所謂響應“新型城鎮化”的旗號。但“新型城鎮化”，肯定不是指市變得越來越多但公共服務沒跟上，也不是指市變得越來越多而“睡城”、“鬼城”也越來越多。

　　頻繁調整行政區劃，是一種病

　　不管是撤縣設市還是撤縣設區抑或撤縣並區，這些讓人頭暈的行政區劃調整，為什麼會頻繁出現呢？説到底，還是因為出現了經濟受制於行政的現象。所以要不斷地去調整行政邊界，去適應經濟發展。

　　總的來説，我們的行政區劃調整太多，而不是太少了。總是因為各種需要，不停改變行政區劃。

　　看起來，及時調整是好事。但暴露了一個最大的問題：雖然已步入市場經濟時代，但行政因素依然是主導。如果行政權力對經濟活力的限制很小，如果每個城市甚至每個鎮都是相對獨立的經濟體，而不是上一級政府的附屬物，有什麼必要調整來調整去呢？

　　另外，頻繁調整行政區劃，也會干擾市場力量的正常發育。比如人為分割市場要素，造成資源配置的碎片化。

　　反觀美國和日本，基本的行政區劃體系並不頻繁變動，更不存在調整行政區來適應經濟區的問題。發達國家通常是通過城市聯盟、城市聯合體、市長聯席會議等方式去解決專門性問題，而不是藉助行政邊界的調整。

　　結語

　　對於行政區劃的調整，應抱着十分謹慎的態度。更要反思為什麼要去調整，去解決那些根子上的問題遠比改個名字重要。