解讀美國海軍的海洋法律觀

回顧歷史，我們會發現航行自由宣示其實已經成了美國海軍一項例行任務，不只針對潛在對手，甚至會針對自己的盟友，這種行動體現着它在海上行事的核心邏輯，表達了它對國際海洋法律的認知。這種邏輯和認知值得所有研究中國海洋問題的人員嚴肅分析，因為準確把握對手的真實想法是克敵制勝的重要前提。

本文特從美國海軍視角出發展現它們對國際法的認知和運用，以準確分析美軍的行為中藴含的深層理念，行文基於美軍頒佈的《海上軍事行動法指揮官手冊》，僅供有興趣的朋友參考。

看標題可能有人要問：“世界頭號大流氓的美軍也要講法律麼？”從美國政府到美國海軍，都提倡遵守各種國際法，且作為“世界警察”不僅自己要遵守，還要在全球範圍內去依法維護國際秩序，有時候國際法甚至高於美國國內法和海軍條令，至少官方名義上是這麼説的。

如1990年美國海軍條例第0705條規定：“在任何時候，指揮官們必須遵守，並要求他們的部隊遵守國際法的原則。為完成這一責任，必要時，有權不執行海軍條令和其他條款。”

原因有二：

首先，力量強大了就有恃無恐、胡作非為，是不可能長久的。雖然其他力量會暫時臣服於你的淫威，但口服心不服，一旦有機會就會反對你。世界歷史上這樣的例子很多：維京人、蒙古人、包括西方的亞歷山大大帝、拿破崙等。強大又守規矩，這樣的帝國才會長久，尤其在你遇到威脅和挑戰時才能得到盟友的真正幫助，如兩次世界大戰中屢次化險為夷的英國及其盟友。

其次，現代世界早就不是靠佔有土地和人口來獲取利益。通過構建全球利益體系，發揮貿易、科技等優勢，讓美國安然處於世界“食物鏈”頂端，源源不斷獲得大量利益。這個全球利益體系的框架，就是各類國際法，美國政府作為既得利益者，當然不希望破壞它，甚至致力於維護完善它。

數百年來國際法規千千萬，為了避免美國海軍軍官們個個變成國際法大律師，海軍1955年就出版了《海戰法》下發部隊。1987年整理為《海上軍事行動法指揮官手冊》，此後不斷更新，目前最新版是2007年的版本，適用於各級指揮官和參謀人員，希望給他們提供一般性法律規則，用於指導海軍海上行動，使之更好理解上級傳達的命令，更清楚地認識到自己在國際法和國內法中的職責，在法律範圍內履行使命，不捅婁子。

談到海軍必須遵循的國際法，1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）就是個繞不開的問題。但其實從美國海軍視角，有以下幾點必須説明：

首先，曾經積極主導，但因海底礦藏開發權條款而退出。無論是1958年日內瓦海洋法，還是1982版UNCLOS，美國都作為海洋強國，一直是積極的參與和主導，尤其代表歐美海洋強國與第三世界小國在關於經濟專屬區、航行自由、主權和管轄權的限制等方面，都達到了其目的。

拜中國是聯合國安理會五個常任理事國之一所賜，聯合國官網提供《聯合國海洋法公約》簡體中文版下載，大家查閲方便多了。

不料因為美國國會認為UNCLOS第11部分關於深海牀採礦權規定方面不符合當時美國利益，雖沒有批准加入UNCLOS。但歷任美國政府都在不斷提出對第11部分的修改方案，並説服參議院同意，包括1994年、2004年。遺憾的是至今參議院仍未對這部分修改方案進行表決，也直接導致美國至今無法加入UNCLOS。

航行自由的例子：如果任由各國過渡主張海域管轄權，那麼海灣到日本的航線將增長很多倍，于軍於民都不可接受。

1983年3月10日，里根政府發表了《海洋政策聲明》，説明了美國政府不加入UNCLOS的原因，同時也聲明：“只要美國和其他國家在國際法中的權利和自由得到沿海國承認，美國政府也將承認其他國家海岸線及依據UNCLOS所賦予的各項權利……美國政府將在全球海域依據UNCLOS反映出來的利益均衡原則來行使和維護其他有關海洋和航空的自由和權利”。

注意，美國政府不僅關心自己被UNCLOS賦予的權益，也提出要維護其他國家的UNCLOS權益，畢竟美國是“世界警察”嘛。當然這種“管閒事”的習慣，也為一系列海上爭端埋下了伏筆。

自UNCLOS問世以來，美國這個非締約的公約積極分子，遇到最多的問題的“航行自由”問題。航行自由問題也比較好理解，即自古以來海洋就是世界各國商貿往來的重要通道，目前全球90％的貿易都通過海路。在1982年UNCLOS之前，大部分國家的領海寬度是3海里，再遠就是公海，各類船舶來往自由自在。1982年UNCLOS之後，規定領海寬度可以擴展到12海里，於是以前很多公海和國際水道成為了主權領海。還有新增的最寬200海里經濟專屬區，這就帶來一個沿海國家對海洋權益的“過度主張”問題，造成傳統的船舶航行自由受到限制。

一旦全球海運的暢通受到影響，不僅是當事國的問題，最終都會影響到美國主導的全球經濟體系的運行，影響美國利益，因此“世界警察”當然要管。於是1979年開始，愛管閒事的美國政府發起全球“航行自由行動”，針對各沿海國家對海洋權益“過度主張”予以回應，以確保傳統的領海及領海以外海空域的航行與通行自由，尤其是UNCLOS法規通過後。

在1983年的里根政府，一方面因海底礦藏開發權條款否決了UNCLOS，另一方面聲明將遵循並維護其他大部分條款。

FON行動認為的海洋權益“過度主張”包括如下情況：過度的正常領海基線，因為領海基線是劃定領海的基準；對無害通過權的限制；過境通行權的限制；羣島國家對羣島水域穿行的限制；無效的歷史水域主張；對國際空域主權豁免飛機的附加要求；對經濟專屬區的軍事行動限制。不過對於美國的FON行動，外界普遍存在以下誤解：

誤讀1：FON行動一定是軍事行動。其實FON行動是先禮後兵。一般新聞上看到美國的FON行動的時候，海軍的行動居多。但其實FON是一整套流程，包括了最初的外交抗議，政府磋商，無效的情況下才是軍事主張行動。就像此次南海島礁擴建，美國政府一開始就在外交層面“打嘴炮”。然後才威脅軍事介入。但輪到軍方的FON宣示行動，其實就是“我沒有申請或取得許可就來了，咋地吧？”以此來挑戰沿岸國的權益主張。

誤讀2：美軍的FON行動都是保密的。其實美國軍方從未試圖隱瞞FON行動，也沒必要隱瞞，因為從美軍視角，美軍的FON行動是“聲張正義”，過程都嚴格遵循國際法，當然要“光明正大”。但一般也不會提前預告，避免造成更多麻煩。最後，在行動完成後，一般會“公開”出現在國防部的年度國會報告中，並在國務院的網上發佈。

美國海軍對海空域的認識與UNCLOS基本一致，只是從軍事行動角度歸類為國家海空域，和國際海空域。

通常，沿岸國家對美軍的FON行動都保持沉默。很多情況下，沿岸國家看到美軍的年度FON報告後，才意識到美軍開展了FON行動。不過從這幾十年FON報告的寫法來看，透露的信息越來越越簡單，目前的版本僅包含了針對哪些國家的哪些“過度主張”行動，至於行動的細節一概沒有。這也許是為了顧及各國面子，緩和矛盾。

誤讀3：美軍的FON一定是針對“敵對國家”的。美軍宣稱，其FON行動主要“對事不對人”，即美國的FON行動直接針對海洋權益“過度主張行為”，而不是針對某個特定沿海國家——不管所涉及國家與美國關係如何，一視同仁。

事實上根據美國國防部幾十年來發布的FON行動報告，從1979年開始，累計採取了超過100次抗議，350次軍事行動，針對的對象包括：澳大利亞、巴西、加拿大、中國、哥倫比亞、多米尼加、希臘、印度、印尼、伊朗、意大利、日本、韓國、朝鮮、利比里亞、馬爾代夫、菲律賓、俄羅斯、泰國、越南等。可以看到，裏面有很多美國的盟友和小弟。要當“世界警察”必須有一定的“公平”嘛，不然難以服眾啊！

誤讀4：美國的FON行動是單邊霸權主義。首先，美國不是唯一採取FON行動的國家，英國等其他國家也有類似行動，著名如1947年英國與阿爾巴尼亞的“科孚島事件”。其次，很多海上力量薄弱的國家，面臨其他國家的過渡海洋權益主張，只能依靠美國的FON行動來和平地保衞他們國際法所賦予的合法海洋權益。

而且，航行自由權利的受益者，其實是所有國家，當然也包括中國。最後，按照對等原則，外國飛機、船隻也平等享有美國管轄海區的航行自由，如蘇聯後來與美國達成的軍艦在領海無害通行的聯合聲明，並被俄羅斯繼承；以及中國海軍新近在阿拉斯加的活動等。

誤讀5：美軍的FON行動是偶發的挑釁行為。首先，FON行動不強調挑釁，如果説挑釁，美國海軍有專門的一種行動，叫做“武力展示”，跟FON的程序是完全不一樣的。然後，在與沿岸國的公共16頻道無線電話音論戰中，都會得到美軍專業、有法律依據的回應，就像警察執法，一邊行動，一邊要引經據典，根據哪條法律條文來FON你。

最新產生的FON問題是途徑加拿大的“西北航線”問題，加拿大堅稱上述航線通過了其領海，未經許可不得通行，讓美國非常惱火。

再次，程序和頻度是關鍵，FON是常態的定期行動，所謂“違法必究”。如果FON行動是偶發的，更會被認為是特定時期對特定國家的可疑的挑釁行為，“選擇性執法”，而不是根據一貫原則的常態宣示。

誤讀6：美軍的FON行動無視國際法。前面説過，美軍名義上要求各項行動符合國際法，包括美國明確締約的，也包括美國雖然沒有締約，但屬於國際習慣法的。FON行動就是後者。行動的合理性、尺度完全按照UNCLOS的規定來。

並且所有軍方FON行動都是事先周密計劃的，避免留下各種話柄。且整個計劃過程要經過所有級別司令部的綜合判斷：打擊羣、艦隊/聯隊、作戰司令部甚至參聯會；對指揮官的行動指南是清晰明瞭的。

雖然UNCLOS在傳統的領海基礎上，新增了毗連區、專屬經濟區等一系列新概念，美軍也予以承認。但根據《美國海上行動法指揮官手冊》，從軍事行動的角度，美國海軍眼裏的水域只有兩類：國家水域和國際水域。

國家水域，包括了國際法規定的內水、領海、羣島水域，這些水域都屬於沿海國主權管轄下，同時給國際社會保留了特定航行權利。島嶼是擁有領海、毗連區和經濟專屬區的。但根據UNCLOS第121條，島嶼是四面環水且在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。並且不能維持人類居住或其本身經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區。

為了保護人工島嶼、海上設施和各種構造物，雖然沒有領海，但可以有不超過500米的安全區。國際水域，則包括毗連區、專屬經濟區和公海。美軍認為在國際水域，各國享有與公海相同的自由航行和飛越的權利。

對於美國海軍來説，根據UNCLOS規定，沿海國對毗連區和專屬經濟區管轄權，僅限於海關、財政、移民、衞生法律、資源、經濟開發等範圍。美軍在上述區域開展的軍事行動不在範疇，且軍艦、軍用輔助船隻、軍用運輸船隻等政府擁有或控制的非商業船隻擁有UNCLOS規定的“主權豁免權”，免受逮捕、税收及其他行政法律約束。因此從行為上和身份上，美軍在上述國際海區就是來去自如，這也是當前美國海軍與各沿海國的重要糾紛之一。

另外，美國更進一步，主動聲明：作為一項基本政策，美國政府鼓勵各種海洋科考活動，當其他國家在美國專屬經濟區進行科學研究活動時，“不要求”事先取得美國政府的許可。根據新近規定，政府擁有或控制的無人水面艇、無人潛航器也有“主權豁免權”。

舉個例子，每次海上遭遇，美國軍方艦船的無線電自報家門的“開場白”就非常有講究。以在某國專屬經濟區內遭遇美國海軍水聲偵察船“無瑕”號為例，他們常用的台詞就是“這裏是美國軍事海運司令部船隻‘無瑕’號，我們在執行軍事測量任務……”一句話，即表明了自己軍船的“主權豁免權”地位，又表明了行動的“非經濟”性質，你軍艦和公務船的專屬經濟區管轄權能奈我何？

如果用民船阻撓騷擾它，那就是繼續違反了UNCLOS第56/58條“相互顧及權利”條款，和UNCLOS第94條“船旗國應確保船隻遵守航行的有關信號和規則”。根據美國法規，擁有主權豁免權的船隻都有自身特有標識，公之於眾。如：美國政府船隻是USS，海岸警衞隊船隻是USCGC，軍事海運局船隻是USNS，甚至運送軍用物資的國防動員船隻NDRF、RRF、APF也有主權豁免權。即使船上有一部分老百姓，也不影響其性質。中國與之類似的是剛剛在海軍推行的軍艦PLANS標識。

關於空域的法規，除了UNCLOS，還有1944年芝加哥民航條約等一系列法規。對此，美國海軍又進行了進化，從行動角度就分為國家空域和國際空域兩類。國家空域就是各國領海和主權管轄陸地上空的空域，當然神聖不可侵犯。那麼其他毗鄰區、專屬經濟區、公海上空、無主土地（如南極）上空都是國際空域。

“無暇”號事件，美軍的主要立場就是專屬經濟區的軍事活動權和軍船的主權豁免權。

美軍使用的各類飛機，包括無人機，只要帶有軍事標誌，由現役軍人指揮，都是軍用航空器，也就是“國家航空器”，擁有主權豁免。不僅具有過境通行權、羣島海道通過權。未經允許，國家航空器不得飛躍他國領空或降落在他國領土上。但擁有緊急避險權，且未經機長同意，外國官員不得登臨飛機，如果違反了外國法規，也只能被要求儘快離開。

南海撞機事件，讓南海“自由航行”問題首次引起國際關注。

對於新近的“東海防空識別區”爭議，美軍認為：國際法不禁止各國在國際空域設立防空識別區，但其前提基礎是“一個國家有權確定進入其領空的合理條件”。因此美國政府認為只有打算進入某國領空的航空器才有必要在國際空域提前表明其身份。美國政府不承認沿海國有對不打算進入其領空的外國航空器適用防空識別區規定的權利。且以身作則，美國政府不會要求不打算進入美國領空的外國航空器遵守美國防空識別區規則。

甚至還有歷史悠久的“天空開放”協議，最新版2002年生效，要求各簽約國有義務允許其他簽約國的非武裝航空器飛越其全部領土上空，當然所搭載的傳感器要經過允許。飛越次數與簽約國領土面積成正比，比如美國和俄羅斯/白俄羅斯之間，每年允許對方如此飛躍42次，飛躍範圍包括所有部隊駐地和其他軍事設施、基地以及相關單位上空。

UNCLOS中的外國軍艦的無害通過權一直飽受爭議。此次美國海軍提出要在南海島礁12海里內進行無害通過，更是引起軒然大波。這裏無暇討論“外國軍艦在領海的無害通過權”的法理問題，因為支持和反對的各執一詞，論述汗牛充棟。

自古以來海洋是人類經貿往來的主要通道，迄今90％的貿易通過水路，包括中國。

只想強調，根據UNCLOS的18、19、20條規定，這個權利其實也一點都不“耀武揚威”，有很多約束。首先必須是“穿過”領海，而不是“進入”或“駛出”；其次必須連續不停迅速通過，不能停留甚至拋錨。

黑海“我艦奉命撞擊”事件的結果，是雙贏的結局。

一旦出現下列12種情形之一，就是“有害”的，不符合“無害通過”：

對沿海國使用武力或威脅使用武力；

以任何種類的武器進行操練或演習；

任何目的的蒐集情報使沿海國防務安全受損害；

任何影響沿海國防務和安全的宣傳行為；

在船上起降任何飛機；

在船上發射、回收或接載任何軍事裝置；

違反沿海國海關、財政、移民或衞生的法規，上下任何物品、貨幣或人員；

任何故意和嚴重的污染行為；

任何捕魚活動；

進行研究或測量活動；

任何干擾通信系統或任何其他設施設備的行為；

與通過沒有直接關係的任何其他活動。

最後，領海內，潛艇和其他潛水器必須上浮在海面航行並展示旗幟。可見，軍艦在外國領海的無害通過權是限制很多。並且，根據UNCLOS第25條，沿海國可採取必要步驟防止“有害”通過。常見的就是派軍艦和戰機“押解出境”啦。

同理，作為UNCLOS最積極的非締約國，美國政府多次明確表示：所有軍艦都可以不經過宣佈而享有不受阻礙的無害通過權，當然包括美國領海。

説到外國軍艦的領海無害通過權，大家都記得那個“我艦奉命撞擊你艦”的“童話”。但在這個“童話”的背後，美蘇兩個死對頭卻在“外國軍艦的領海無害通過權”上搞了一次同流合污。

説來話長，1958年第一次聯合國海洋法會議上，蘇聯是堅決要求軍艦穿越他國領海必須事先30天申請以獲得許可。

1982年第三次聯合國海洋法會議期間，蘇聯海上力量發展迅猛，已經體會到走出去的好處，因此立場大轉變，主張外國軍艦在領海享有無害通過權，但做了一些限制，僅限於波羅的海、鄂霍次克海和日本海的部分航道，黑海還是沒放開。

對於蘇聯的“一點點保留”，美國政府強烈反對，認為這是取消了軍艦的無害通過權。作為回應，開始組織對蘇聯的FON行動，高潮就是1988年2月12日的那次事件。剮蹭後，美國軍艦依然保持原航線航行了2小時，直到駛出蘇聯領海。

隨後雙方經過幾輪抗議，逐步走向談判，結果就是1989年9月23日雙方聯合簽署的“關於無害通過的國際法規則的共同解釋”，共7條：

1982年UNCLOS是國際法關於船舶在領海內無害通過的依據；

所有船舶，包括軍艦，無論其貨物、軍械或推進方式如何，均根據國際法享有無害通過領海的權利，無需事先通知或批准；

1982年的UNLCOS第19條第1款所列出的行為是“非無害”通過。只要船舶通過領海是沒有上述行為，就是無害通過；

對船舶的特定通過是否屬於“無害通過”有疑問的沿海國，應將其懷疑原因通知該船，並給予該船機會來解釋自己的意圖，或在合理的時間內改正自己的行為；

無害通過應同時遵守UNCLOS的其他規定，如交通安全方面的規定；

沿海國的國內立法不得實際上影響或妨礙UNCLOS規定的無害通過權；

如果軍艦有“非無害”行為，且不改正，沿海國可要求其立即離開；

如有問題，都應該通過外交途徑和其他同意的方式解決。

看似蘇聯服軟，其實是雙贏。因為在“共同解釋”簽署的同時，美國國務卿發表聲明：為了不損害無害通過權的行使，美國軍艦無意在蘇聯黑海領海作無害通過。且此後，美國軍艦的確沒有再進入黑海的蘇聯領海。

當時世界兩大陣營大頭目的表態，大大加深了其他國家的海洋法實踐和對無害通過權的認識。從要求對“無害通過權”做出限制的國家的數量變化就能看出來。1983年，UNCLOS頒佈之初，至少有40個國家在其國內立法中，對外國軍艦的領海無害通過權作了限制。

1992年第47屆聯合國大會上，聯合國秘書長所做的《關於海洋法公約的報告》中，提及的全球對外國軍艦在領海無害通過權作限制的國家有15個，包括：孟加拉、保加利亞、巴西、中國、丹麥、埃及、芬蘭、伊朗、尼日利亞、阿曼、巴基斯坦、索馬里、斯里蘭卡、瑞典和土耳其。隨後至少有保加利亞、巴西改變立場。

美軍P-8A近距離偵察中國南海施工島礁，被中國方面的無線電話音驅離。

究其原因，拋去對UNLOS法律條文的各種解讀，單從國家利益角度講，對於弱國來説，外國軍艦的無害通過權會增加被外國軍艦侵犯主權、武力威懾、偵察的便利，但實際操作中不是你反對這項權利就能阻止潛在的侵犯，反而增加摩擦糾紛。而對於立志成為海洋強國的大國來説，軍艦無害通過權會讓自己海外擴展、維護海外利益的行動更加便利。並且只要有足夠籌碼和智慧，可以在與其他強國達成“軍艦無害通過權”共識的情況下，通過雙邊協議限制對方行為來保護自己的利益，就像蘇聯與美國的前述舉動一樣，面子和裏子兼得。

根據推測，此次妄圖穿越我領海的艦船可能來自“羅斯福”號航母打擊大隊。

最後，所有人都應銘記，法律，尤其是國際法一定是多方力量妥協的產物，看似公正客觀的法律條文背後，充滿了可以運作的空間，就像各國對“軍艦領海無害通過權”曠日持久的爭論一樣。既然如此，作為軍隊，不要拘泥於其中，而要善於在國際法框架下，合理運用你手中的力量，維護國家利益，才是核心。

一手大棒，一手胡蘿蔔，口中法律公義，才能長久！