樹立香港特首的憲制權威是香港國安法實施的重要保障

孫璐中國傳媒大學政府與公共事務學院副教授

6月20日，備受關注的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法（草案）》出爐,（以下簡稱《草案》）。《草案》中將香港國安法的指導原則、機構設置、人員配置、中央政府與香港特區政府在香港國安法實施過程中的權責、分工等相關細節進行了説明。其中一個重要的特點是《草案》中將行政長官任命為維護香港國家安全的“第一責任人”，強化了香港特首在維護國家安全領域的憲制權威。

《草案》中指出，香港特別行政區設立的維護國家安全委員會由行政長官擔任主席，成員包括政務司司長、財政司司長、律政司司長、保安局局長、警務處處長、警務處維護國家安全部門負責人、入境事務處處長、海關關長和行政長官辦公室主任。香港特別行政區維護國家安全的憲制責任落在了以特首為核心的行政部門，這一規定將會強化香港的行政主導體制和特首的憲制權威。

在《基本法》和“一國兩制”原則的指導下，香港特區政府實行的是行政主導體制，行政主導制就是在行政、立法和司法三種權力架構中，行政權力居於主導地位，在香港體現為以行政長官為代表的特區政府在權力架構中處於優勢地位，只有行政主導的政治體制，才能做到《基本法》規定的行政長官對中央人民政府和香港特別行政區負責。這一香港特有的政治體制是順應政府治理模式變革的潮流，又能夠保證行政系統高效運作的獨特產物，在維護和保障香港政治、經濟、社會發展穩定方面起着重要作用。

近年來，儘管《基本法》奠定了確立行政主導體制所需要的制度和法律基礎，但在實際運作中，尤其是涉及到國家安全等重要事件中，香港立法、司法機關的部分機構和人員頻頻越權，浪費特區政府的行政資源和權力，導致政府的權威嚴重受損。最有代表性的例子就是 “23條立法”從2003年擱淺至今，使香港成為國家安全領域的短板和風險口。

近年來，“港獨”和本土“暴力主義”“恐怖主義”，威脅中央在香港行使主權，危害香港特區政府管治。有些立法會議員變身 “完全反對派”，凡是政府提出的政策和法案一律反對，凡是涉及到中央對港方針與政策的一律“污名化”“陰謀化”，動輒就在立法會“拉布”，拖延眾多對香港至關重要的立法日程。例如香港特區政府於2018年初就《國歌法》提出並推動相關本地立法工作，立法會於2019年1月完成《國歌條例草案》首讀程序並進入二讀階段。但自“修例風波”以來，反對派拉布導致立法會內務委員會長期停擺，並在審議《國歌法》的日程中百般阻擾，才延至日前通過。香港的政治生態急速變化導致香港特區政府與立法會關係日益緊張，特區政府推行政策舉步維艱。

《草案》指出，香港特首將從香港各級法官中指定若干法官審理涉及國家安全的案件，審判屬於維護國安工作的其中一環，而行政長官是“第一責任人”。這些年來，儘管香港頻頻出現危害國家安全和主權利益的犯罪行為，但香港法院在基本法23條立法未完成的情況下並沒有充分承擔起維護國家安全的最低法治責任。在許多涉及到香港國家安全的判例中，很多法官依照英美普通法中的判例原則和“維護抗爭者”的取向，將這些嚴重危害國家安全的行為放在危害“公共秩序”的範疇之內進行審判，並不能對犯罪分子予以震懾。

《草案》指出：香港特別行政區本地法律與本法不一致的，適用本法規定，即香港國安法是由最高國家權力機關制定的法律，其憲制地位遠高於香港本地法例，不能以通常對待本地法例的基本法審查或人權法案審查標準對待這部法律。香港司法體系屬於英美的普通法系，但香港法治是屬於中國法律體系的一部分，維護國家主權、安全與發展利益是香港法治需要遵循的底線。

在香港國安法的授權下，行政長官既是國安委的主席，又負責指定法官審理相關案件，其政治權威將會提升，在維護國安方面將扮演重要角色，符合基本法規定的“行政主導”精神。