今日話題：“土地大限”只能由人大釋法 2016.4.27日

　　最近，温州土地使用權續期事件鬧得沸沸揚揚。住宅建設用地使用權(以下簡稱土地使用權)到期以後，到底該如何續期?這個話題引發極高關注度，民法大家們也紛紛出來説話。解決方案有好幾種，學界業界基本偏向不收或者少收。那麼，到底應該誰來做規制呢?答案是能且只能是全國人大常委會。…[詳細]

　　“土地大限”關乎人的基本權利 ，不是小問題，更不是行政問題

　　熙熙攘攘的討論中，一項共識是，不應該由地方政府來隨意制定土地續期費收不收、收多少。於是，有論者期待國務院作出統一解釋。由上面的行政機關管住某些“貪婪”或者亂來的地方政府。然而，這樣做就把這個問題給“降格”了，雖然都很通透，但是水晶杯就是水晶杯，不能稱之為玻璃杯。

　　“土地大限”涉及公民基本的權利，一是財產權，二是居住權。財產權很好理解，所謂“風能進，雨能進，國王不能進”，也是我國憲法保護的公民基本權利，不用贅言。居住權呢?我國已經批准的《經濟、社會及文化權利國際公約》是這麼規定的—— “本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣着和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性。”而用一句唐詩來説是“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏。”住了幾十年的房子，土地使用權怎麼個算法，絕對是個有關居住權的大問題。儘管居住權並未明確地寫入我國憲法，不過不少研究者皆認為，這也是一項憲法性權利。

　　財產權和居住權都是公民基本權利

　　人的基本權利，行政、司法機關都不適合管，只能由立法機關定

　　温州土地使用權續期事件引發了軒然大波之後，法律界人士紛紛出聲，基本都在質疑温州的做法。政法委的機關報《法制日報》刊文稱：“温州市國土局官員不懂的可能更多。他們不懂憲法和立法法。在我國，土地使用權、房屋使用權是公民依照憲法、物權法規定享有的基本權利，涉及擴大、減少或限縮公民基本權利的法律，必須由全國人大制定，國務院和地方人大都無權就此立法，遑論地方政府及其部門了。”這個評論很到位。翻看複雜的法律文獻後，可以發現法律解釋權只有全國人大常委會才有。由於社會發展很快，不能動不動就解釋等原因，在1981年，全國人大常委會把這項權利分別授予了兩高和國務院。不過，兩高只能出有關審判和檢察工作中所涉及的具體應用問題，同理，國務院及主管部門也只能就具體的行政工作來做解釋。顯然，涉及到人的基本權利，“土地大限”問題能且只能由全國人大常委會來解釋。一些地方政府急不可耐地以高價讓羣眾來續期，大錯特錯。

　　具體解釋什麼法律呢?是以前專題提過的物權法，因為物權法規定住宅“建設用地使用權”期間屆滿的，自動續期。到底多少年算屆滿?到底如何算自動續期?都需要解釋。

　　10年前全國人大的官網便刊登過《土地使用權不應留懸念》

　　不能一錯再錯，一拖再拖，隨意拍腦袋決定“土地大限”

　　失誤也好，侷限也罷，在土地使用權的期限上，問題是有延續性的。我國的住宅用地使用權大限一般為70年。這個70年怎麼來的呢?來自26年前國務院一個規定，它叫《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。中國第一任國家土地管理局局長王先進在接受《瞭望東方週刊》專訪時如是説，“我們土地管理局一開始提出的是住宅50年產權。這個期限是根據境外經驗、結合我國實際情況提出來的。這裏有一個比較近的樣板，就是香港。我們國家土地歸國家所有，英國的土地全部歸國王所有。他們批租年期最高為999年，實際是永租制。但是在香港，因為是名義上租了中國的，租期99年，所以香港政府批租期就以99年為上限，按年頭逐漸減少。我們先定了50年，理由主要有三個，第一個土地出讓歷史上沒有經驗可以借鑑，年限短點比較好調整;二是一個人的工作年期，一般為50年，假設從20歲開始，50年後就70歲了，可以夠他們一輩子經營，而且可以轉讓、繼承、續期;另外就是過去在計劃經濟體制下，房產產權的一般使用年限就是按50年計算，50年後房產就不能再用了。按照價值來算，用了50年就沒什麼價值了。後來中央討論轉讓土地的問題時，一位主要領導問年限長一些行不行，我回答了上述理由，並表示如果覺得50年時間短了，再增加幾十年也是可以的。後來制定法律時，就變成最高年限70年。”50年變70年，不過是一句話的事情，還得感謝那位領導的過問。然而，隨意性可見一斑。

　　中國內地土地使用權的設定其實是通過香港學習英國

　　更大的問題是，如前文所言，具體的土地使用權年限，不是一個簡單的行政問題。12年前憲法修正案對財產權進行修訂後，問題越發明顯。2004年，憲法修正案明確並完善了對公民權財產權的保護，將“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。”修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”這時候，涉及私有財產權的“70年大限”這個規定已然完全站不住腳，該被重塑了。與之相輔相成的續期費用問題也同樣如此。遺憾的是，儘管從十多年前開始，“土地大限”的問題便討論不斷，甚至有了很充分的意見，然而法律依然沒有做出明確的改進。反而把這個問題給拖下去了，“留給後人的智慧”。如此一來，兩部行政部門制定的法規便一直被地方政府用得順手(當然，有的地方甚至連70年大限也懶得用，而是創造出20年、30年這些限制)，收錢收得理直氣壯。

　　目前關於土地使用權“自動續期”的觀點，惠民是主流

　　無論如何，這樣持續了十多年的討論不該再只是討論而已，混沌的局面也不該再繼續下去。如民法大家楊立新教授著文所言，“在我國現行的土地公有的情形下，要想解決人民羣眾的恆心問題，就應當使住宅建設用地使用權的期間是永久性的期間，只有永久性的期間，才能夠使我國城市居民對自己的住宅有恆心，對國家的制度有恆心。”

　　具體應該由國務院提請全國人大常委會作出法律解釋

　　儘管法律解釋權在全國人大常委會，但是和最高法層出不窮的司法解釋不同，全國人大極少做出法律解釋，甚至從未涉獵過關於民法的。這可能跟機制有關，因為全國人大的法律解釋權應該是消極的，即相關部門提請作解釋，才能做，而不是自己急着做一大堆。社會變遷很快，如果不剋制，濫出法律解釋，也不是值得肯定的事情。但是，出現這種數量極少的狀況，也不正常，如法學博士周海挺的文章所言，“全國人大常委會在法律解釋權配置結構中居於核心地位，理應發揮重要作用，然而現實情況是全國人大常委會長期虛置或實際旁落其法律解釋職權，明示作出法律解釋的情形十分罕見，大量的法律解釋由並非居於主要地位的司法機關和行政機關作出。批評者直言不諱地指出我國法律解釋權配置不當，法律解釋領域存在着解釋主體氾濫，解釋內容逐級延續，解釋形式凌亂等比較突出的問題。”因此在“土地大限”問題上，倘若能夠由國務院提請全國人大常委會做出法律解釋，會是非常具有開創性的。也表達了對民眾基本權利的尊重和法律保護。

　　全國人大不能主動進行法律解釋，有程序要走

　　結語土地使用權，事關財產權和居住權這兩項基本權利，某些地方政府擅自做出規定不合法不合規。而具體怎麼做?顯然應該交由全國人大，這樣才能和基本權利的地位相符，才能鼓勵人們的恆心。