面向“十四五”：深化要素配置改革釋放增長新潛能

國內外環境變化對深化要素市場化配置改革提出緊迫要求

“十四五”時期區別於以往的五年規劃期，最大的不同就是外部環境的“百年未有之變局”。大變局的“變”既表現為生產力層面的新一輪科技革命和產業變革，也表現為生產關係層面的全球治理體系變革和國際政治格局調整。新一輪科技革命和產業變革將改變傳統生產要素和新生產要素之間的關係，勞動力、土地等傳統生產要素的地位將相對下降，而技術、數據等新生產要素的重要性將大幅提升，特別是數字經濟發展起來以後，數據規模、數據加工能力、數據治理體系正在成為市場競爭的制高點。全球治理體系將加快重構，國際政治不確定性上升。美國在貿易、科技、金融等領域不斷對我發難，並推動與我國經濟脱鈎。我們要抵禦風險挑戰，就必須建設高標準要素市場體系，並與國際市場對接，既要暢通國內大市場循環，又要促進形成國際國內雙循環發展新格局。總之，要從外部環境的大變局中認識要素市場化配置改革的重要意義。

從國內看，“十四五”時期我國發展將繼續面臨結構性、體制性、週期性因素的多重製約，製造業大規模擴張階段將要結束，支撐產業發展的要素條件深刻變化，創新能力不足進一步凸顯，經濟增長的動力結構發生變化，人口老齡化加快，儲蓄率隨着撫養比上升而趨勢性下降，資本積累速度將逐步放緩。隨着越來越接近國際技術前沿，可模仿學習空間越來越少，加上西方國家的技術封鎖，提升要素配置效率的難度增大，這對深化要素市場化配置改革提出更加緊迫的要求。

無論從外部環境變化，還是從國內發展階段性特徵看，都要加快要素市場化改革，提升要素配置效率，培育經濟增長的新動力。事實上，近年來我國經濟增速放緩在很大程度上是全要素生產率增速下降造成的，關鍵是有利於釋放增長潛能的要素市場化改革滯後，要素流動不暢，資源配置扭曲，要素市場化價格形成機制不健全，影響了全要素生產率增速的提升。

2008年國際金融危機後，我國全要素生產率增速明顯放緩，近年來雖有所回升，但仍不到2%。根據美國賓夕法尼亞大學“佩恩表”數據庫9.0版，2014年我國全要素生產率僅相當於美國43%的水平。日本和韓國在基本完成工業化和經濟增速“下台階”的階段，全要素生產率分別達到美國80%和60%的水平。如果我國到2035年基本實現現代化時，全要素生產率要達到韓國的水平，也就是相當於美國的60%左右，全要素生產率就要以比美國更快的速度提高。若設定美國2015年至2035年全要素生產率年均增速為1%，那麼2015年至2035年期間我國全要素生產率年均增速要達到2.7%，才能在2035年達到美國60%左右的水平。如果今後15年經濟年均增速由過去兩年略高於6%進一步下降至5%左右，那麼全要素要達到2.7%的年均增速，則意味着其對經濟增長貢獻要在50%以上。從以往經驗看，這並非易事。深化要素市場化配置改革是提高全要素生產率增速的關鍵。

深化要素市場化配置改革要突出重點分類推進

“十四五”時期，深化要素市場化配置改革要堅持目標引領和問題導向相結合，突出重點，分類推進。通過改革消除資源配置扭曲，推動產業技術變革，加快新舊動能轉換，釋放經濟增長潛能。

傳統生產要素領域，改革的核心目標是消除資源配置扭曲，把勞動力、土地、金融資源配置到生產率更高的領域，使經濟達到潛在生產可能性邊界。

勞動力市場化配置改革重在推進勞動力城鄉流動和人才社會性流動。繼續深化户籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落户限制，建立城鎮教育、就業、醫療衞生等基本公共服務與常住人口掛鈎機制，推動農業轉移人口市民化。“十四五”時期應對外部環境變化，還要突出一個重點領域，就是促進人才的社會性流動和高端人才市場培育。關鍵是要樹立人才是第一資源的理念，加快構建人才的社會性流動和吸引全球高端人才的體制機制，加快與國際人力資源市場的對接，增強對全球一流人才的吸引力。

資本要素市場化配置改革重在深化資本市場改革。“十四五”時期，除了繼續放開金融服務業市場準入，增加服務小微和民營企業的金融服務供給，疏通金融和實體經濟的傳導機制外，需要深化資本市場改革，拓展多層次資本市場內涵，註冊制改革要在科創板試點基礎上進一步拓展，為新經濟公司提供更便利快捷的上市渠道，也為承接中概股迴歸創造條件。當前，國際上負利率低利率盛行，流動性充裕，深化資本要素市場化配置改革，將會對吸引國際投資和資金流入起到重要作用。

土地要素市場化配置改革重在集體經營性建設用地入市和農村宅基地“三權分置”改革。集體經營性建設用地入市，要探索擴大土地使用權入市的用途，從目前試點情況看，入市後可以用作工礦倉儲、商業服務等，但考慮到集體經濟組織自我開發的能力有限，可考慮規定集體土地使用權可以通過出讓的方式用於建設租賃住房乃至共有產權房。宅基地“三權分置”改革，在落實集體所有權、保障農户資格權的基礎上，關鍵是拓展使用權向外部人員流轉的空間，優先擴大農民住房財產權對外流轉的空間，穩步擴大宅基地使用權對外流轉的空間，促進城鄉要素雙向流動。

在新生產要素領域，改革的核心目標是推動產業技術變革，加快產業數字化智能化改造和先進技術擴散，使我國的潛在生產可能性邊界達到國際前沿水平，以釋放仍然存在的追趕潛能。這就要求加快培育技術和數據要素市場。由於產權制度不完善，特別是體制內職務科技成果的產權界定不清晰，以及數據的產權界定規則尚未建立，我國的技術和數據要素市場發育遲緩。在新一輪科技革命迅猛發展，大數據、物聯網、人工智能等正在成為國際競爭制高點的背景下，加快培育技術和數據要素市場尤為迫切。

技術要素市場化配置改革重在探索科技成果產權激勵制度改革。我國原始創新能力不強、科技人員創新潛力尚未充分釋放，關鍵是產權激勵不到位。要探索科技人員職務科技成果產權激勵制度，開展賦予科技人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，讓科技項目研發與科技人員受益直接掛鈎，激發科技人員積極性主動性創造性，提高科技供給質量和效率。加快發展技術轉移機構和技術經理人，支持高校、科研機構和科技企業設立技術轉移部門，對培育發展技術市場也十分重要。

數據要素市場化配置改革重在數據產權界定和數據交易市場培育。由於數據產權尚未清晰界定，數據的歸屬不明確，這就無法形成規範的數據交易市場。數據無法正常交易就會導致數據非法交易氾濫等問題。要儘快制定相關法律法規，對數據的所有權、使用權、收益權、處置權等進行規範。在數據確權基礎上，在市場定價機制、市場交易方式和市場監管上形成規範性制度和規則，加快培育數據交易市場，並與國際數據市場對接。

綜上所述，“十四五”時期，要按照建立高標準市場經濟體系要求，深化要素市場化配置改革，更好對接國際規則和標準，使生產要素的國內大循環和國際國內雙循環都更加順暢。

（作者系國務院發展研究中心原副主任）