魏後凱：促進區域協調發展的路徑分析

我國是一個擁有14億人口的發展中大國，區域發展差距較大。充分發揮各地區優勢，全力挖掘和釋放其增長潛力，不斷加快產業轉型升級，多途徑擴大投資和消費，促進區域協調發展、共同繁榮，對於加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有十分重要的戰略意義。

國內經濟循環是由各具特色、合理分工的不同區域經濟循環有機構成的整體。區域經濟循環既是國內經濟循環的重要組成部分，也是國際經濟循環的重要支撐。暢通區域經濟循環，促進區域協調發展，是構建新發展格局的重要任務之一。在新發展格局下，必須做好區域戰略的統籌，採取多元化的戰略路徑，在更高水平上實現區域高質量協調發展，走共同富裕之路。

精準施策

採取多元化發展模式

以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進是新發展格局的基本特徵。這裏所講的國內大循環是國家整體經濟的大循環，是開放條件下依靠擴大內需形成強大國內統一市場的大循環，而不是地區分割、各自為戰的封閉循環；國內國際雙循環相互促進則需要暢通國內國際雙循環，依託國內大市場優勢，實現更大範圍、更寬領域、更深層次的高水平對外開放。

由於資源稟賦、社會經濟特點和發展階段不同，各地區在新發展格局中所承擔的功能定位和發揮的作用具有較大差異，其發展導向也將會有所差別，不可能採取整齊劃一的“一刀切”模式。以國內大循環為主體，這是針對國家整體而言的，並不排除某些有條件的地區繼續發展外向型經濟。隨着國際市場需求的變化、國內要素成本的上升以及貿易保護主義的抬頭，東南沿海地區長期形成的外向型經濟將面臨轉型和分化，有的地區將轉向以滿足內需為主，有的地區將由“兩頭在外”轉向內外兼修，還有的地區將繼續以外向型為主，在更高水平、更高層次上參與國際分工。因此，構建新發展格局，各地區需要從實際出發，因地制宜、精準施策，採取符合實情的多元化模式。

暢通國內國際雙循環，需要發揮各地區優勢，充分挖掘其潛力。從國內循環看，中西部內陸地區臨近國內市場，加上資源富集、人口較多、發展水平相對較低，無論是擴大投資還是促進消費，都具有巨大的空間和發展潛力，是加快形成強大國內市場的關鍵所在。中國有61.4%的人口分佈在中西部和東北地區，但東北地區2017年人均全社會固定資產投資額只有東部地區的57%；中部和西部地區2019年人均社會消費品零售總額僅分別相當於東部地區的63%和52%。這種懸殊差距反映了中西部和東北地區的投資空間和消費潛力巨大。如果中西部地區人均社會消費品零售總額達到東部地區的水平，將可增加12.3萬億元的消費需求。因此，暢通國內大循環既要增強沿海發達地區的國內大循環能力，更要促進中西部和東北地區的投資和消費，刺激其經濟增長，尤其是北部地區的經濟增長。

從國際循環看，儘管各地區都在國際循環中承擔相應的功能，但由於發展水平和競爭能力的差異，沿海發達地區無疑應該發揮更加重要的主導和支撐作用，在更高層次和水平上參與國際經濟循環。尤其是要充分發揮各城市羣和都市圈在國際循環中的戰略樞紐作用，並將高新區、開發區、自貿區、出口加工區、保税（港）區等建設成為參與國際經濟循環的核心載體。此外，在“一帶一路”倡議和沿邊開放格局下，還要加快沿邊開發開放的步伐，構建由遼寧丹東到廣西崇左的“C”形沿邊開放經濟帶，促進沿邊地區實現跨越發展。

打破分割

強化區域分工和合作

目前，我國已經形成由四大板塊戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略等構成的區域發展戰略體系。新發展格局下，需要根據形勢變化加強區域戰略的統籌，明確各區域的功能定位和發展導向，並採取有效措施促進區域合理分工和協調發展。

從四大板塊戰略看，東部地區應着力提升國際競爭力、全球影響力和可持續發展能力，既要在暢通國際經濟循環中發揮核心支撐作用，又要不斷增強參與國內大循環的能力，充分發揮其示範、引領和帶動作用；中西部地區要依託國內大市場，充分挖掘投資和消費潛力，着力加快產業轉型升級和現代化經濟體系建設，構建高水平全方位開放新格局，在國內國際雙循環中發揮更加重要的作用；東北地區要把經濟脱困與轉型升級和體制再造結合起來，通過環境重塑、結構轉型和體制再造，在全面振興全方位振興中提升參與國內國際雙循環的水平和能力。

從區域重大戰略看，要深入推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展以及黃河流域生態保護和高質量發展，落實國家規劃和相關政策，打造創新平台和新增長極，使之成為連接國內國際雙循環的戰略樞紐和戰略紐帶。從主體功能區戰略看，要根據城市化地區、農產品主產區、生態功能區的功能定位和發展導向，優化重大基礎設施、重大生產力和公共資源佈局，促進人口、要素合理流動，引導產業高效集聚，推動形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。

以國內大循環為主體，推動形成強大的統一國內市場，必須打破地區分割，消除各種阻礙地區間要素流動的因素，暢通區域經濟循環，強化區域分工與合作。一是暢通東中西部之間的經濟循環。由於資源稟賦差異，東中西部之間的產業鏈和供應鏈是相互依賴和緊密聯繫的，東部地區加工製造業的發展有賴於中西部市場和資源能源、原材料等相關產業的支撐，而中西部產業發展也需要東部市場以及資金、人才和技術支持。因此，暢通東中西部之間的經濟循環，需要採取“人口東流、產業西進”的策略，促進在東部穩定就業的農民工就地實現城鎮化和市民化，推動沿海企業有序向中西部地區轉移，鼓勵東部發達地區與中西部欠發達地區共建產業園區，發展“飛地經濟”，實現產業佈局、就業崗位與人口分佈相匹配。二是暢通南北方之間的經濟循環。要充分利用北方資源優勢和南方尤其是東南部的資金和產業優勢，推動南北方開展多層次、多類型、多形式的經濟技術合作，尤其要推動東北、西北與珠三角、長三角之間的合作。三是進一步調整優化對口支援政策。要根據國家戰略目標的轉移和區域情況的變化，逐步調整對口支援對象，優化對口支援政策體系，把對口支援的重點轉向欠發達地區鄉村振興和加快推進現代化上來。

形成合力

加快區域一體化進程

國內統一市場是形成強大國內市場的基礎和前提。推動形成統一的國內大市場，必須加快現代基礎設施一體化，構建全國統一的綜合交通運輸網絡，同時以城市羣和都市圈為重點，加快區域一體化進程，促進各類要素有序自由流動，大幅度降低交易成本和物流成本，為暢通國內國際雙循環創造良好的條件。

首先，加快現代基礎設施一體化。構建現代基礎設施網絡是形成國內統一大市場的基礎。在“十四五”期間，要加大對中西部和東北地區交通設施建設的支持力度，加快西寧至成都、川藏、新藏、滇藏等鐵路規劃建設，繼續完善“一帶一路”陸路國際運輸通道、中西部連接沿海主要港口運輸通道以及城市羣之間運輸通道，加強邊境口岸及其連接線、沿邊公路建設，構建有利於暢通國內國際雙循環的全國統一的綜合交通運輸網絡體系。同時，要推進京津冀、長江三角洲、粵港澳大灣區等城市羣內主要城市之間形成互聯互通的高鐵或動車網絡。此外，在信息資源配置和信息化建設方面，應加大對中西部欠發達地區投資和政策支持力度，儘快縮小城鄉區域數字鴻溝，加快推動形成全國統一的通信網絡體系和信息網絡平台。

其次，着力推進重點區域一體化。城市羣和都市圈是新型城鎮化的主體形態。在新發展階段，要以城市羣和都市圈為重點，加快推進區域產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境、社會治理等一體化，積極引導同城化發展。特別是，要依託區域重大戰略的實施，推進京津冀、粵港澳大灣區、長江三角洲、成渝雙城經濟圈等區域一體化進程，打造更高質量的區域一體化發展示範區。要率先在城市羣和都市圈內推進交通基礎設施互聯互通，以加快其內部一體化進程；加快推進一些超大、特大城市的地鐵、輕軌以及其他市政交通網絡向周邊經濟聯繫比較緊密的城市進行延伸，以提高都市圈一體化水平。

再次，充分發揮中心城市的作用。城鎮化是擴大投資和消費、促進產業升級的有效途徑，而中心城市在城鎮體系中發揮了核心作用。在國內國際雙循環中，中心城市是形成強大國內市場和暢通國際經濟循環的核心載體，承擔了戰略支點和重要節點功能。為此，要強化中心城市的引領、示範和輻射帶動作用，推動形成全球中心城市、國家中心城市、區域中心城市和地方中心城市四級中心城市體系，其中北京、上海、香港有條件建設成為全球中心城市。同時，要明確不同等級城市的功能定位和發展導向，強化城市之間的分工和合作，鼓勵特大城市中心區功能和產業向中小城市和小城鎮擴散，帶動廣大周邊地區發展。縣城是縣域行政管理中心，通常也是縣域經濟、交通、教育、科技和文化中心，要按照現代小城市的標準加強縣城的建設，全面提升縣城基礎設施水平、產業支撐能力和綜合服務能力，加快推進以縣城為支撐的城鎮化。

完善政策

支持特殊類型地區發展

支持“老少邊窮”等特殊類型地區加快發展，促進各地區共同繁榮，這是中國特色社會主義的本質要求。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，支持特殊類型地區發展。在新發展格局下，要進一步加大財政轉移支付力度，支持欠發達地區和老少邊地區加快發展，幫助困難地區儘快擺脱困境，並完善糧食主產區利益補償機制和重點生態功能區生態補償政策，全方位促進區域協調發展。

一是加大對欠發達地區的扶持力度。目前，脱貧攻堅任務已經完成，全國832個貧困縣全部脱貧摘帽，解決了區域性整體貧困。在新發展階段，仍將會存在一些欠發達地區需要政府和社會給予更多的關注。當前，可以考慮根據低收入人口集聚以及地區發展能力和水平等因素，精準識別和劃定欠發達地區。根據以往的經驗，宜以縣級行政區為基本單元，綜合考慮低收入人口規模和比重、基本公共服務水平、居民人均收入、人均財政收入和財政收支缺口等指標，將全國排名靠後的一定比例區域納入欠發達地區範疇，並在綜合評估的基礎上以5年為期進行動態調整。對於這些欠發達地區，國家在投入和政策上要加大扶持力度。

二是支持老少邊地區加快發展。改革開放以來，中國對老少邊地區實施了一系列援助政策，幫助其加快經濟社會發展步伐。在國家政策支持下，老少邊地區經濟社會近年來獲得了快速發展。2016年至2019年，民族8省區地區生產總值年均實際增長7.4%，比各地區平均增速快0.4個百分點。在新發展階段，一方面要繼續支持革命老區、民族地區加快發展，着力改善基礎設施和公共服務，不斷增強其內生髮展能力；另一方面要進一步加強邊疆地區建設，大力推進興邊富民、穩邊固邊，促進邊疆經濟繁榮和社會穩定。對於屬於“老少邊”的欠發達地區，國家在投資和政策上要給予優先支持，實行適度傾斜。

三是完善其他特殊類型地區政策。除了欠發達地區和老少邊地區外，還有一些在發展中面臨各種困難的其他特殊類型地區，包括資源枯竭城市、處於衰退中的老工業基地和受災嚴重地區。對於這些面臨困難的地區，要在確定劃分標準並開展科學評估的基礎上，對符合條件的困難地區要及時給予援助，幫助它們儘快擺脱困境。同時，對於糧食主產區和重點生態功能區，因其主體功能是保障糧食等重要農產品供應和提供生態產品，確保國家糧食安全和生態安全，要進一步完善糧食主產區利益補償機制和重點生態功能區生態補償政策，採取多元化途徑加大對兩類地區的補償力度，促進主產區和林區農民收入持續穩定增長。

（本文來源：經濟日報 作者：魏後凱）