提高欺詐發行刑責力度 為註冊制改革保駕護航

“對證券市場欺詐發行嚴懲追責”是“兩會”證券界代表委員的共同呼籲。

3月起實施的新證券法，已經明確釋放了不斷加大資本市場違法違規懲治力度的信號。新證券法全面完善了欺詐發行的行政責任和民事責任，包括提高行政罰沒款金額，確立了“責令回購”、“先行賠付”以及證券集體訴訟制度等。多位全國人大代表、全國政協委員認為，必須加大力度打擊信息披露造假，讓失信欺詐者付出沉重代價，應當“民行刑”三管齊下，構建立體化的欺詐發行責任追究體系。

欺詐發行處罰太輕

財務造假行為，是以損害多數人利益為代價，為少數人換取不義之財的行為，是資本市場上的掠奪，是對普通投資者的侵害。

公開資料顯示，2018年，金亞科技被證監會查實IPO造假，涉及募集資金4.18億元，波及近6萬户投資者。2015年，五洋建設欺詐發行公司債券，非法募集資金高達13.6億元。然而，在現行刑法中，欺詐發行罪被納入“妨害對公司、企業管理秩序罪”範疇，最高刑期僅有5年，與其社會危害性難以匹配，欺詐發行處罰太輕多年來也一直被市場詬病。

相比之下，同屬於非法集資類犯罪的集資詐騙罪，由於被刑法歸入“金融詐騙罪”章節，可處10年以上有期徒刑甚至無期，處罰力度就重得多。2016年，在一起涉及1.9億元集資額的集資詐騙案中，共有517名集資參與人未兑付資金9000餘萬元，被告人被判無期徒刑，沒收個人全部財產。

全國人大代表、全國人大財經委副主任委員劉新華提出，儘快推進公司法、刑法修改，提升對欺詐發行等違法違規行為的懲戒力度。

“目前欺詐發行最高5年的刑期明顯偏低。”全國人大代表、深交所理事長王建軍建議修改刑法，將欺詐發行罪調整納入“金融詐騙罪”範疇，將最高刑期提至無期徒刑，同時提高罰金額度，拓寬該罪規制範圍，明確“關鍵少數”的刑事責任，使該罪的犯罪類型、刑罰配置與其社會危害性相匹配。

全國人大代表、立信會計師事務所董事長朱建弟指出，在提高上市公司違法成本的同時，要加大退市力度。鑑於推廣註冊制之後上市條件相對寬鬆，一些上市公司可能存在較大的造假風險和動機，建議提高上市公司以財務造假粉飾報表的違法成本，加大退市力度，建立更為緊湊的退市程序，增強市場可預見性。

強化“關鍵少數”責任

新證券法明確，對信息披露造假的公司實行“雙罰制”。就此，劉新華認為，新證券法已經規定了該類行為的行政法律責任，刑法也亟需修訂，將此類行為納入打擊範圍。

王建軍指出，修訂後的新證券法特別加強了控股股東、實控人在欺詐發行中的法律責任，比如規定組織、指使從事欺詐發行的最高可處2000萬元罰款，明確民事過錯推定、連帶賠償等。建議刑法明確組織、指使欺詐發行的刑事責任，從刑罰方面加大震懾。

具體來看，王建軍建議將刑法相關條款修改為：控股股東、實際控制人組織、指使實施前款行為的，處5年以下有期徒刑或者拘役；數額巨大、後果嚴重或者有其他嚴重情節的，處5年以上10年以下有期徒刑；數額特別巨大、後果特別嚴重，且存在其他特別嚴重情節的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑。

“也要讓協助造假者付出沉重代價。”朱建弟表示，有的商業銀行和上市公司串通，出具虛假的銀行詢證函回函、虛假銀行回單、虛假銀行對賬單，欺騙註冊會計師；一些上市公司的供應商和銷售客户也是上市公司財務造假的幫手。更有甚者，有的公用事業部門也和上市公司串通，出具虛假供電費用、供氣費用、糧食儲存數量，協助上市公司進行生產成本、銷售造假。

“激活”證券集體訴訟也是代表委員呼籲的關鍵內容。全國人大代表，湖北證監局黨委書記、局長李秉恆表示，以信息披露為核心的註冊制的有效實施，需要集體訴訟快速地被“用起來”，形成制度閉環，倒逼上市公司自覺遵守法律。

劉新華表示，要從訴訟、救濟和索賠機制上探索創新，着力解決中小投資者維權時間長、成本高、執行難、效果差的問題。

構建高效的執法體系

試點註冊制是資本市場改革重要的制度突破，需要對造假者從嚴懲治形成震懾。

王建軍表示，證券發行註冊制已作為一項資本市場基礎性制度寫入新證券法。在科創板、創業板先行先試的基礎上，下一階段，註冊制改革將分步驟向全市場推開，在此進程中，加大刑法制度供給十分迫切。

王建軍提出，新證券法實施後，刑罰過輕的問題尤顯突出，短板亟待補齊。此外，新證券法還拓寬了證券品種範圍，也需要刑法予以配套完善。加快修改刑法，嚴打欺詐發行，建立健全“民行刑”三管齊下、齊頭並進的責任追究體系，才能為全面實施註冊制保駕護航。

劉新華表示，有必要加大對造假行為打擊力度，為註冊制改革保駕護航。劉新華建議對操縱證券、期貨市場的行為加大打擊力度。“目前，過半數的案件判決書引用兜底條款予以處罰，反映出刑法規定的操縱情形與實踐相脱節的問題，新證券法新增了操縱市場行為，細化了規定，為適應市場的發展變化，與新修訂的證券法相銜接，建議增加新的操縱情形。”

朱建弟指出，只有構建起自律管理、日常監管、稽查處罰、刑事追責、集體訴訟和民事賠償有機銜接、權威高效的資本市場執法體系，才能讓市場參與各方在新的監管形勢和執業環境之下，化外在壓力為內生動力，讓上市公司專注提高公司治理水平、中介機構在業務能力和管理方式上下足功夫。