PPP進入高質量發展軌道，春天或正來臨
截至2020年7月，PPP項目總入庫數達到12925個，PPP項目總投資額186,967.5億元，雖然PPP項目前期發展迅速，但最近PPP的出現越來越少，是什麼原因導致的呢？
PPP“出道即巔峯”
PPP是Public-private Partnership的縮寫,即政府和社會資本合作,是公共基礎設施中的一種項目運作模式，廣義的PPP包括BOT等多種形式，本文論述的PPP是指財政部出台的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中所指的PPP,該文件自2015年6月1日正式施行。
PPP在我國的發展屬於“出道即巔峯”，從中央政府支持PPP開始，發改委、財政部相繼出台多項政策，各地的PPP項目紛紛上馬，發展勢頭之烈猶如2008年金融危機時期的地方投融資平台。如表-1和圖-1 PPP項目總數數與總投資額，清晰顯示我國PPP的發展趨勢。
表-1 PPP項目總數數與總投資額
圖-1 PPP項目總數與總投資額
注：1、項目總投資一般指在某一時間段內一次預算的一次性投入或分次投入的資金或實物總額，PPP項目確定總投資的價值，應當自項目開啓實質性立項籌備時計算至項目試運營結束為止。一般包括建設總投資、建設期利息和流動資金。每月月底或次月月初公佈上月值。
2、統計當月所有在庫項目，項目總入庫數=識別、準備、採購、執行、移交5個階段項目總和。每月月底或次月月初公佈上月值。
3、數據來源：wind。
從以上的表和圖中，PPP發展迅速，項目入庫總數和投資總額持續上升，項目數由6,997個發展到14,424個，PPP項目總數增加了一倍，投資總額由81,100億元增加到182,000億元，PPP投資總額增加了1.24倍，此階段是PPP發展的輝煌時期。其發展勢頭之猛是由於一下幾個原因：一是中央出台各項刺激措施，PPP項目得到國家各項資金、政策支持，上馬PPP項目可為地方政府節約籌資成本；二是此時地方投融資平台被規範清理，地方政府的投融資渠道被遏制，急需開發新的渠道，PPP是急人之所急，剛好符合地方政府要求，PPP成為各地主要籌資手段。
PPP橫盤整頓期
2016年-2107年PPP發展勢頭迅猛，入庫項目總數和投資總額放量增長，發展過快也帶來了一些問題，財政部出台政策，對入庫項目進行清理並制定更加嚴格的合作細則，2018年我國PPP進入了橫盤整頓期，從以下圖表的數據可以看出2018-2019年PPP項目總數和投資總額略有下降。
表-2 PPP項目總數與總投資額
表-2 PPP項目總數與總投資額
注：數據來源：wind。
從以上的分析中，可知PPP的發展遇到瓶頸，現在投資總額和項目入庫數均小於2017年的峯值。那麼PPP為什麼停下了發展的腳步呢？
什麼因素阻礙了PPP的腳步？
當前PPP的火熱度已大不如前，各種討論會的數量也急劇下降，人們好像遺忘了這個曾經讓他們為之奔忙的項目投建模式，是什麼因素使其關注度下降呢？
PPP興起於地方投融資平台被大量清理的時期，彼時政府的資金籌集通道正一一被拆解分離，地方政府面臨建設資金短缺的困境，中央政府適時推出PPP，一方面讓社會大眾有機會參與地方的基礎設施建設，分享城鎮化發展的紅利，另一方面政府減小資金壓力，同時將市場化運行機制引入地方基建，期望提高地方建設效率。但隨後民營資本參與積極度不高，引入的還是國企，未達到政府預期。
目前PPP最大的競爭者是地方債，地方政府的投融資建設項目，每年上馬的都有定數。當地方政府專項債券登場時，擠壓了PPP的空間。首先地方政府專項債券的發行利率遠低於PPP籌集資金的利息。地方政府專項債券的發債利率在2%-5%之間，而且地方政府依靠財政存款的武器，甚至可以將發行利率壓制到無風險利率水平。相對於PPP募集資金動輒10%左右，地方政府專項債券的成本降低太多了，導致PPP的存在空間被擠壓。
除了地方政府這個大主顧的冷落，資本市場對地方政府專項債券也很青睞。地方政府專項債券的利息需要政府性基金收入、專項收入償還，其本金償還的方式有政府性基金收入、專項收入、發行專項債券等償還，意味着地方政府專項債券可以“以債還債”，也就是當前政府只承擔發債利息，本金可以借債償還。地方政府專項債相當於市政債券，在西方發達國家，這類債券都是通過項目收益來償還的，也就是正常情況下可以實現收支相抵。我國的地方政府專項債券本金可“以債還債”，意味着償還風險被降到了最低。市場偏好風險較小的資本，自然會增加對專項債的購買。
除了地方政府專項債券佔用賽道外，PPP在實踐過程中出現的一些難以解決的問題，也使各方降低對PPP的興趣。一是PPP項目在尋找合作方時，大部分社會資本方為國企，民營資本參與較少，國企在一定程度上受政府影響較大，難以實現PPP引入民資的初衷；二是地方政府在將資本引入本地後，後續服務跟不上，項目開展較為困難，導致民營資本望而卻步。
以上是PPP遇冷的重要原因，中央政府針對PPP運營落地過程中存在的各種問題，出台了財金 92號文，“清庫”工作迅速展開。另外，2018年恰逢去槓桿政策，融資環境收緊，高增速高槓杆遭受抽貸和限貸，社會資本面趨於緊張，PPP在雙重夾擊下開始收縮。
逆境中重生，PPP煥發新生機
PPP經過2年的調整發展，運營模式逐漸適應地方經濟，成為地方政府和社會資本合作的重要合作方式。
今年上半年，全國PPP綜合信息平台項目管理庫新入庫項目達482個，投資額達7935億元。扣除退庫項目和調減在庫項目投資額之後，淨增加項目186個，投資額達3819億元；簽約落地項目達216個，投資額達4310億元；開工建設項目219個，投資額達3059億元。如下圖表中數據展示，PPP項目總數與總投資額雙升。
表-3 PPP項目總數與總投資額
圖-3 PPP項目總數與總投資額
綜上，從項目入庫數、項目投資總額兩個維度上看，2016-2018是我國PPP迅速發展時期，2016年PPP項目數由6997個增長到11260，近乎翻倍，2017年達到14424個，是歷史最高值，2018年至2019年，PPP項目數呈下降趨勢，進入2020年後緩慢回升。項目投資總額與項目數量的趨勢一致，2017年達到最高，2018-2019年略微下降，2020年開始緩慢上升。
下面看一下PPP項目的實際落地率，從數據中找出PPP發展的趨向。
表-2 PPP項目落地率（%）
圖-3 PPP項目落地率（%）
注：項目落地率=（執行階段+移交階段）/（準備階段+採購階段+執行階段+移交階段）*100%.每月月底或次月月初公佈上月值。數據來源：wind。
從表中數據和趨勢圖來看，PPP項目落地率是逐年提高的，雖然投資總額與項目入庫數下降，但是實際投資建設運營的項目佔比逐年提高，隨着清庫工作進入尾聲，PPP市場的各類違規現象已經大幅減少，而自財金 92號文出台以來，清庫工作使在庫項目的存量與增量項目的質量均得到了保證，市場的成熟也篩選出更高質量的PPP項目，PPP項目的立項運營更加成熟。
在已入庫的PPP項目中，近85%的PPP項目落地於基建行業，而以PPP模式開展的基建項目佔全基建市場超10%。雖然PPP的發展道路上存在多重障礙，PPP融資模式藴藏強大的生命力，將重新得到“重用”，開啓新一輪的PPP熱，其發展未來可期。
除了實際數據給我們帶來信心外，PPP模式是我國“官民合作”的渠道。PPP是我國政府探索與民資合作的重要方式，隨着中央對PPP的重拳出擊整治，配合配套政策的健全與官方的合規引導，將民資引入地方基礎設施建設，增強居民對政府工作的認同感，在地方經濟建設上與當地政府共進退，對我國地方社會經濟事物的發展有重要意義。
PPP整體的發展趨勢顯示了PPP合作模式在我國由盲目上馬，到適應調整，最後煥發生機的過程。在以後的地方基礎設施等建設過程中，已經經過改造適應中國地方經濟發展特點的PPP，在推動經濟發展、實現政府和社會資本雙贏的道路上發揮重要作用。未來的政企合作過程中，將會出現越來越多優質的市場機會，期待與廣大投資者通過PPP合作方式，共同在基建領域分享發展紅利。（政信投資供稿）