盤活政府存款的空間到底還有多大？
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後疫情時代，積極財政政策正在推進之中，財政存款存量盤活問題再成熱點。
交通銀行金融研究中心首席研究員、交通銀行金融科技研究室主任唐建偉與交通銀行金融研究中心高級研究員陳冀近日撰文表示，盤活政府存款應該是對沖財政壓力的好方向。
文章提出，大量留存央行國庫的資金依然存在可利用的空間，政府財政性存款盤活需轉變財政管理理念，尤其是在疫情衝擊期間，財政收付理念由“備付”轉換為“先花錢後結賬”，一定程度盤活3.71萬億的國庫資金，能大大減輕國債增發壓力。
另一方面，機關團體存款盤活需要逐步推進。機關團體存款主要為兩大類，一類是繳存的公積金，另一類是政府資金下撥至科教文衞軍等機關事業單位。前者可能需要與房地產調控政策相互協調和配合推進，後者則需要公共財政支出結構優化以及各機關事業單位提升支出效率等相互配合、共同發力。
文章就盤活政府存款提出五條建議： 盤活存量政府類存款應循序漸進，短期財政發力仍需大量債務性淨融資。適度增加國庫在商業銀行的定存資金。財政性存款和機關團體存款應向中小銀行傾斜。政府需要優化公共財政支出結構，引導和提升機關團體支出效率。堅持房住不炒原則，逐步以企業年金的方式替代住房公積金制度。
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盤活政府存款空間有多大？
文 | 唐建偉、陳冀
當前國內正處於新肺炎疫情衝擊後的恢復階段。疫情對於國內經濟的衝擊已成事實，宏觀數據表明此次疫情對於經濟的衝擊肯定超過2008年的次貸危機。
目前積極財政政策和貨幣政策已經在推進之中。然而積極財政政策如何積極有為，除了提升財政赤字率、增加地方專項債發行規劃、再次發行抗疫特別國債之外，還應關注財政存款存量盤活的問題。
針對中國政府的財政存款存量盤活的問題，我們在本文也做些探討。
盤活政府存款
應該是對沖財政壓力的好方向
2000年以來我國廣義政府總負債與財政機關存款的趨勢對比可見，兩者幾乎同步快速上升。一方面地方政府債務壓力較大；另一方面財政機關團體存款卻又擁有鉅額存量。這一矛盾的現象持續存在，事實上也為對沖財政壓力，提升財政空間和效率提供了一個很好的突破方向。
圖1 政府總負債與財政機關存款趨勢對比
數據來源：交通銀行金融研究中心，Wind
從總量數據上分析，以當前國內年度100萬億左右的GDP增長，提升0.5%的赤字率，增加的財政支出在5000億左右。如若要達到次貸危機時期4萬億的刺激規模，債務性融資（特別國債、國債、地方債）可能需要大幅增加。反觀政府存款數據，央行金融機構信貸收支表所顯示的“政府存款”（財政性存款 機關團體存款）逐年增加，由2007年前不足5萬億的規模，如今已達33萬億之多。而政府類存款在金融機構各項存款中的佔比由2007年前的不足10%，在2014年曾一度超過20%，當前仍在15%以上。若能激活其中10%的資金，就能大幅緩解當前特殊情況下財政的壓力。
圖2 政府類存款近年來變化趨勢
政府存款形成及會計賬户呈現
由於政府類存款在相關報表中展示的信息較少，分析當前政府類存款可盤活的空間以及盤活思路需要釐清財政存款形成的收付機制，以及其存在具體的結構、會計形式、長期沉澱的原因等。
政府存款本質是財政資金流收付後以賬户餘額形式結存的會計結果。從政府資金收支分類可以得到導致政府存款變化的主要因素分別為：臨時性財政存款收支、常規收支（包括一般公共財政收支、政府性基金收支以及國有資本經營收支）、債務性融資淨額（債券發行融資扣除到期還本和付息）、其他收支。
從政府資金流向分析，可以有以下三條線索：一是流向央行國庫形成央行對財政的負債，這部分存量規模反映在央行資產負債表中，科目為“貨幣當局：財政存款”；二是流向商業銀行提高國庫資金收益率的資金，這部分存量反映在大型和中小型銀行金融信貸收支表中，科目為“銀行：國庫定存”。另有一部分資金反映在各類財政專户存款中，在現有的報表體系下追蹤較為困難，但規模較另兩類小很多；三是政府資金下撥至各機關團體後，各機關團體收支結餘在銀行形成機關團體存款。社保和公積金也在銀行賬户中以機關團體科目形式體現。
圖3 政府存款形成及會計表現形式
需要注意的是，財政部在1997年和2015年分別給出了兩版《財政總預算會計制度》，兩版會計制度中財政存款內涵有所差異。1997年版的財政總預算會計制度中財政存款稱為“財政性存款”，包含“國庫存款”和“其他財政存款”兩個細分項。2015年版的財政總預算會計制度將“財政性存款”改為“財政存款”。財政存款內含“國庫存款”、“國庫現金管理存款”和“其他財政存款”三塊內容。
從圖4所示的財政存款會計核算變化前後的趨勢來看，2015年後金融機構信貸收支表中“政府存款：財政存款”科目下所反映的餘額為“貨幣當局：政府存款”、“商業銀行吸收的國庫現金管理資金：國庫定存”以及“其他財政存款”之和。前兩者之和已經非常貼近全部財政存款總額，“其他財政存款”的佔比相對較少。
圖4 財政存款會計核算變化前後數據關係
政府存款結構及可利用空間推測
最新數據（2020年2月）央行國庫中的財政存款、商業銀行存款中的國庫定存以及機關團體存款分別為3.71萬億、0.7萬億和29.5萬億，分別佔10.9%、2.1%、87%。總量33.9萬億的政府存款規模，絕大多數為機構團體存款的形式呈現。
並且，從近年來三塊存款類型的變化趨勢發現，央行國庫中的財政存款基本呈震盪式變化，而國庫定存資金的變化情況一定程度上反映了當期財政政策實施力度，唯獨機關團體存款一項持續呈增長趨勢。
圖5 政府存款結構佔比趨勢
政府財政性存款盤活需轉變財政管理理念。目前國內財政收付管理仍堅持一種“備付”的理念。公共財政收支、政府性基金收支、債務性淨融資等資金流形成的賬户餘額，一部分反映在央行國庫存款中，另一部分則反映在商業銀行定存資金中。而這兩部分實際通過銀行定存進入流通領域的流動性僅0.7萬億，剩下3.71萬億存放於央行國庫應對不時之需，即起着“平衡預算”功能。圖6所示政府財政性存款運行趨勢也表明，我國政府財政性存款長期以來存在超額“備付”未來支出的理念。
然而，事實上大量留存央行國庫的資金依然存在可利用的空間。尤其是在疫情衝擊期間，財政收付理念由“備付”轉換為“先花錢後結賬”，一定程度盤活3.71萬億的國庫資金，能大大減輕國債增發壓力。
以美國的情況為例，美財政部在聯儲的存款最新數據顯示僅2.96億美元，然而聯儲持有的美國國債已由疫情爆發前的2萬億美元上升至4萬億美元。儘管在我國央行不可直接參與購買國債，但可通過流動性釋放，並傳導影響銀行等金融機構參與政府類債券購買。在“政府發債融資”、“銀行參與購債”、“央行釋放流動性”這組三元關係中，優先盤活國庫中存量資金，反而一定程度上減輕政府新增發債融資和財政赤字的壓力。這對於延緩疫情衝擊下政府債務槓桿和債務貨幣化都有好處。
圖6 政府財政性存款變化趨勢分解
機關團體存款盤活需要逐步推進。機關團體存款中其實主要為兩大類，一類是繳存的公積金，另一類是政府資金下撥至科教文衞軍等機關事業單位。社保基金雖然有上萬億資產，但最新數據顯示以銀行存款形式存在的資金僅260億左右。
公積金方面，住建部的數據顯示，2018年底餘額約為5.8萬億。近年來繳存餘額呈快速上行趨勢，預計已達7萬億以上，在機關團體存款中接近1/3。並且公積金存款變化趨勢似乎與樓市價格的短週期更迭並無明顯關係。
可見，樓市上漲，居民更多使用公積金的邏輯在過去幾年並未成為主導公積金存量變化的主要因素。房價超出大量居民購買力而使得公積金快速沉澱的因素，可能主導了公積金存量持續上漲。這部分存量資金盤活是有空間的，但可能需要與房地產調控政策相互協調和配合推進。
圖7 公積金繳存餘額變化趨勢
數據來源：交通銀行金融研究中心，Wind，住建部
政府資金下撥至科教文衞軍等機關事業單位，其實是政府公共財政支出後超出部分機關團體預算後的結餘。這部分存款體量約20萬億，但由於涉及的部門較廣，情況更為複雜，需要公共財政支出結構優化以及各機關事業單位提升支出效率等相互配合、共同發力。
以圖8所示的中央一級三公經費預算與決算數為例對比，預算數與決算數之間的背離逐年放大。背離的“缺口”最終都在機關團體存款中沉澱下來。進一步在預算支出結構上進行調優，減小預算逐年只增不減的棘輪效應，長期也可為財政騰出較大空間。
圖8 中央本級三公經費預算數與決算數趨勢對比
盤活政府存款的相關建議
部分盤活總量30萬億以上的政府存款，我們認為有其積極意義，也有必要，但不應操之過急。
一是盤活存量政府類存款應循序漸進，短期財政發力仍需大量債務性淨融資。特殊時期，財政收支的“備付”理念可一定程度轉換。部分盤活國庫中近4萬億資金，為短期積極財政發力騰挪空間。而對於公積金和機關團體存款盤活則需要多措施協調推進，操之過急未必實現理想中的效果。短期內提升財政政策空間可能仍將着重依賴增加國債、地方債發行來實現。
二是適度增加國庫在商業銀行的定存資金。政府存量存款盤活從銀行信用創造的角度看，對於信用創造本身的影響其實有限。盤活存量政府存款的積極意義在減輕政府財政支出的壓力以及增加政府類支出對於經濟總量的貢獻。而停留在商業銀行負債端的政府存款，終究是通過銀行的資產端進入流通領域。進而從信用創造的角度來講可以適當增加國庫在商業銀行的定存資金，對於減輕銀行整體負債端流動性壓力也有益。
三是財政性存款和機關團體存款應向中小銀行傾斜。以國庫定存為例，2020年3月數據顯示四大國有銀行國庫定存資金負債達2596.64億，全國所有大型銀行國庫定存資金負債為3119.86億（包括四大行），而中小銀行國庫定存資金負債總和為3402.45億。機關團體存款雖未解析出細緻的結構數據，但可推測其在銀行體系中也是更多集中在大型銀行。
反觀當前銀行在傳導貨幣政策、讓利實體經濟時屢屢受到行業內流動性不平衡、中小行負債端壓力較大等因素制約。適當的將政府性存款向流動性壓力較大的中小行傾斜，既解決其負債端資金來源和成本壓力，也能提升銀行支持實體經濟、落實宏觀貨幣政策的效率。
四是政府需要優化公共財政支出結構，引導和提升機關團體支出效率。將國家宏觀政策佈局需要與部門資金實際盈餘狀況相結合，逐漸優化支出結構。根據各部門、機關單位預算、決算差異，調整支出規模，最大化財政支出的使用效率，一定要嚴厲杜絕虛列開支增加預算以及預算決算差異過大的現象。
對於政策導向的合理支出應增加資金使用效率，減少不必要的閒置資金佔用。比如此次疫情衝擊的啓示，公共衞生防控、醫學科研投入等可以適當增加開支力度。
五是堅持房住不炒原則，逐步以企業年金的方式替代住房公積金制度。對於存量住房公積金需要激活，滿足更廣大居民購房需求，讓房價不再是阻止居民購房導致公積金被動沉澱的主因。同時，提升部分城市公積金貸款規模也是逐步激活公積金使用的可選途徑。控制住房公積金持續增長，逐步實現住房公積金向企業年金過渡。這是既支持企業降低運營成本，又使得企業員工共同享有企業成長，還實現要素資源優化配置的思路。
當然，過渡期可以給予企業員工更大程度的選擇權，比如：維持公積金繳存、直接等額現金髮放、公積金等額轉換為企業年金等以適應不同需求的企業職工。