與官員落馬受到的廣泛關注不同，官員的遺留工程“後遺症”卻鮮為人知。如何處置這些被刻上貪官“印記”的“爛攤子”？是重新啓動，還是任其爛尾，或是一拆了之，無論何舉，都需付出巨大代價。
安徽省淮南市山南新區神州歡樂園，雜草叢生、遊樂設備鏽跡斑斑，周邊千餘畝土地荒置，宛若一座空城。這個歡樂園已停工三年之久。
（2014年6月27日，安徽淮南，安徽淮南志高神州歡樂園因違規佔地停工。圖/視覺中國）
這是淮南市委原書記楊振超、淮南市原市長曹勇在任時力推的明星工程，在楊、曹雙雙落馬之後，這一號稱要打造為“世界級主題樂園”的項目，因多種因素爛尾。
反腐風暴中，“官員落馬，項目下馬”的故事時有發生，包括江蘇省南京市原市長季建業在任時主推的雨污分流工程、湖南益陽市委原書記馬勇曾主抓的“香港城”項目、山西省太原市委原書記申維辰曾力推的龍潭片區改造工程等等。
與官員落馬受到的廣泛關注不同，官員的遺留工程“後遺症”卻鮮為人知。
這些曾經的“一號工程”、“明星工程”，命運隨主政官員的落馬急轉直下，企業、民眾、政府的利益皆因這些半吊子工程受損。如何處置這些被刻上貪官“印記”的“爛攤子”？是重新啓動，還是任其爛尾，或是一拆了之，無論何舉，都需付出巨大代價。這也因此成為繼任官員面臨的棘手難題。
太原千户家庭“失房”十年
讓94歲的母親在有生之年回到龍潭回遷樓，是張文韜的最大期盼。
2008年，山西省太原市杏花嶺區政府對龍潭片區居民發起動遷，張文韜一家迅速響應，成為龍潭片區第一批被拆遷户。當時政府承諾三年回遷，但十年過去，張文韜一家六口四代人仍然租住在一套老房子裏。
租住生活期間，張母由於習慣老房子的格局，在租住房中踩空摔倒，引發腦溢血，卧牀十年。
搬遷前，張文韜的孫子1歲，如回遷順利，孫子4歲時便可以回到龍潭，就讀附近一所優質小學。但回遷遲遲無望，張文韜為了讓孫子上學，託人請客花費數萬元，孩子的父母也不得不在學校周圍租房居住，兩所房子租金每月達4000餘元，而政府對張文韜家暫時發放的過渡費每月僅1775元。
“我們的損失無法用錢衡量，人生能有幾個十年讓人消耗？”張文韜説。
2006年，申維辰上任太原市委書記後，主推“舊城改造、新城建設、古城挖掘”，開始對太原全城進行大規模拆建，其中與萬達合作的龍潭片區舊城改造是太原市的重點工程。2014年申維辰落馬之後，龍潭片區舊城改造回遷樓遲遲未能建成，現處於爛尾狀態。
（2017年7月，山西太原市杏花嶺區龍潭片區回遷樓地址現場，一片廢墟。圖/《財經》記者 熊平平）
在萬達與太原市政府的最初協議中，萬達要在原地建設四座回遷樓，提供給選擇回遷的1200餘户居民。據《財經》記者瞭解，四座回遷樓當前只建好一座，其餘三座樓的位置上仍是一片廢墟。
十年間，約1000户家庭仍在外租房過渡。一些老人已在過渡房中離世，回遷户承擔着高昂租房成本，商鋪回遷民則經濟損失較大。
65歲的顏茹一家五口三代租住在過渡房，她的小叔在租房中去世。李虎生、趙喜壽、宋寧三家拆遷前都是商鋪，各自店面在拆遷前每月收益“養家綽綽有餘，還能存一些錢”。
這些年，李虎生租住在太原市一個偏僻老舊小區，原本的摩托車銷售生意無法繼續，拆遷前的庫存設備也成為廢鐵。58歲的宋寧屬先天性小兒麻痹症，行動不便。在拆遷前，他在解放路178號經營一家飯店，自拆遷後，住進母親老房子，再無其他收入。他説，拆遷前餐館一年利潤在24萬元左右，自2008年龍潭項目動工後，餐館基本停業，十年累計損失200餘萬元。趙喜壽祖上傳下一家澡堂，拆遷前，每月有萬元利潤。
此間十年，一家人租住在平民路一處老住宅，晚間擺攤賣小吃以維持家用。
龍潭片區舊城改造遲遲未完工，政府也面臨着巨大的財政和維穩壓力。
多户回遷家庭向《財經》記者提供的拆遷協議顯示，如逾期未安置，政府需向回遷民發放過渡費——住宅為每月25元/平方米，商鋪大多為每年1萬元或6萬元不等。
倘若按照最低標準計算，即假定近千户回遷民全部為“住宅”情形，每户拆遷面積為最小30平方米，政府每年也需要向回遷民發放過渡費900萬元。實際的過渡費數額，應該是該數值的數倍。
太原並不屬於財政充裕城市，杏花嶺區2016年一般公共預算收入14.7億元，一般公共預算支出為21.8億元，上級補助收入8.1億元。其中醫療衞生與計劃生育支出1.5億元，科學技術支出僅526萬元。相比較公共支出，每年對回遷民千萬元的級過渡費發放，數額巨大。
據知情人透露，該筆過渡費由萬達前期支付給政府的“過渡費”款項中所出，再由政府每年一次性發放給尚未安置的回遷民。
萬達方面曾表示，政府沒有把“釘子户”拆除以騰出淨地，因此無法開工建設。龍潭項目回遷樓的二號地塊上，只剩下兩家“釘子户”。據回遷民介紹，政府告訴他們，這兩家“釘子户”要價太高，政府也無奈。但其中一位“釘子户”則對《財經》記者説，政府也不再督促他們離開，多年不再來談拆遷條件了。
“釘子户”問題，看起來是龍潭項目久拖十年的原因。但一位瞭解情況的人士介紹，政府後來積極性並不高，一是怕承擔前任的風險；二是相比其他項目，解決回遷問題耗費精力且難以體現政績。
政府埋單成本
和太原情況類似，湖南省益陽市紫荊花苑社區的數百户家庭，在“香港城”項目中利益受損，常年無果。
紫荊花苑小區的開發商、益陽中南實業發展有限公司（下稱“益陽中南公司”）曾是當地明星企業。2005年，該公司一舉拿下益陽市達人襪廠、市針織內衣廠、湘中鍋廠等8家改制國企的427畝土地，宣稱投資30億元，啓動規模宏大的“香港城”項目。
紅極一時的“香港城”項目，是益陽中心城區最大的商業地產和省市重點項目。“香港城”包括前述紫荊花苑在內的幾個樓盤以及“五角大樓”工程。這些項目目前均面臨困境。
（2017年7月11日，湖南益陽，爛尾的“五角大樓”一側建起一排臨時商鋪。圖/《財經》記者 魯偉）
原計劃建為一站式購物商業廣場的“五角大樓”，如今僅建好主體工程，樓內雜草叢生，被當地居民當作停車場，有居民甚至在大樓一側種上了菜。
紫荊花苑社區幾百名業主面臨的問題是，由於開發商欠税等問題，購房多年後至今未拿到房產證，房產不能抵押貸款，還有孩子入學、户籍遷移等諸多麻煩。
相比紫荊花苑業主的困擾，購買“香港城”“五角大樓”商鋪的投資人損失更為直觀。
五角大樓曾以“‘2+3’財富投資攻略”吸引投資者——通過銀行五成按揭後，前兩年每年租金回報7%，簽約時一次性返還，後三年按合同的9%、10%、11%提供租金回報。一位投資者2005年花費30萬元買了一間商鋪，商鋪一直沒有建成，承諾中的投資回報自然沒有兑現。這位投資人和一些投資者在2014年被迫將商鋪退給開發商，“十年，僅補償了5000元，但如果不接受損失更大，可能一直爛尾下去”。
“香港城”項目的爛尾還直接造成政府的財政損失。
2007年，在益陽中南公司承建“香港城”項目的過程中，時任市長馬勇違反不得將土地出讓金返還給土地受讓者的規定，以政府專題會議的名義下發會議紀要，將原市內衣廠家屬區8.95畝土地和赫山中心城區某處3.1畝土地、共計578.85萬元的土地出讓金，返還給益陽中南公司。
雲南昆明市委原書記仇和曾力推的“城中村”改造是又一個“遺留工程”。2007年至2011年，仇和任昆明市“一把手”期間，主導所謂中國最大的城中村改造工程，計劃改造城中村多達382個。雲南省政協原副主席楊維駿對《財經》記者稱，該項目在當地反對意見很大，“不符合昆明實際，很多農田和樹林被毀”。
（2017年7月13日，昆明，民眾在已經成魚塘的工地上釣魚。近日，被擱置8年的下馬村城中村改造項目重新啓動。圖/視覺中國）
仇和落馬前，城中村改造進展也不順利；他落馬後，昆明的城中村改造被叫停，但規模龐大的城中村改造帶來的“後遺症”並未結束。昆明宏仁村一位負責人告訴《財經》記者，“旁邊的金牌村和白搭村多年前就被拆除，村民至今未被安置。”未妥善安置的村民，在當地怨言很大，成為不安定因素，多次爆發利益衝突與羣體性事件，當地政府至今仍為這一遺留工程埋單。
開發商深陷泥沼
馬勇主政益陽期間，對“香港城”項目關照有加。2015年5月，已升任湖南省委副秘書長的馬勇涉嫌嚴重違紀被查。之後，開發商益陽中南公司法定代表人陳清協助調查。公司“失主”的情況下，資金鍊也出現問題。
（2017年7月11日，湖南益陽，高空俯視爛尾的“五角大樓”。圖/《財經》記者 魯偉）
陳清被限制人身自由後，益陽中南公司面臨“極為困難、複雜的經濟危機”，資金嚴重吃緊，陷入到不少借貸糾紛官司之中。
據《財經》記者瞭解，目前陳清恢復自由，但公司經濟危機仍未解除。除了借貸，益陽中南公司還存在欠税問題。益陽市地方税務局有關負責人告訴《財經》記者，益陽中南公司至今仍欠税579萬元，涉及營業税及附加税，“税款未交齊，公司開發的紫荊花苑小區就無法辦理房產證”。
2014年8月，益陽中南公司曾發函至紫荊花苑業主，要求業主們在10月8日前將辦理產權證需要的資料備齊，其中包括辦理產權證所需的“辦證費用”。多位業主告訴《財經》記者，幾百位業主平均每户交了萬元左右的辦證費，共計數百萬元，但房產證仍未辦下來。
一位債權人也稱，益陽中南公司經營困難，欠他的數百萬元至今未還。
《財經》記者統計的項目樣本中，主政官員落馬後，曾經合作的項目開發商或多或少都遇到資金問題。
前述安徽淮南神州歡樂園於2013年陷入停滯，因資金吃緊，開發商隨即陷入困局。2014年4月，項目業主淮南志高動漫文化科技發展有限責任公司和投資方誌高集團，分別被列入國家失信被執行人名單，並以3.3億餘元的欠債額度位居當年全國“失信被執行人排行榜”榜單第二位。
據《財經》記者瞭解，淮南神州歡樂園爛尾，涉及違規用地問題，而違規用地又牽涉淮南市原市長曹勇案。
檢方公訴書稱：曹勇在某實業集團公司投資淮南主題公園項目過程中，濫用職權，同意違規返還土地出讓金17億餘元，造成15億餘元至今未能追回。目前，淮南市該主題公園項目已停工，因拖欠工資等問題，造成大量施工人員、職工多次到淮南市政府上訪，同時1000多畝國有土地被佔用、閒置，造成惡劣的社會影響。
據《財經》記者瞭解，與淮南市委原書記楊振超的支持類似，曹勇在任淮南市長期間同樣對神州歡樂園項目扶持有加。曹勇曾公開表示，“全力支持項目的建設”。然而，這一承諾隨着官員落馬消逝，開發商也隨之浮沉。
“遺作”普遍遇冷
龍潭片區舊城改造工程、益陽“香港城”、淮南神州歡樂園的共同點，均是時任地方主政官員力推的重要項目，且都在主政官員落馬後遇冷。全國範圍內，這種情況也不鮮見。
安徽省淮南市山南新區管委會知情人士在接受《財經》記者採訪時稱，除了淮南神州歡樂園陷入停滯外，淮南奧林匹克公園至今也未投入使用，“經常幹一段時間，停一段時間”。淮南奧林匹克公園，也是楊振超、曹勇分別擔任淮南市委書記、市長期間的 “重點工程”，2010年9月開工，原計劃2013年3月竣工，但時至今日仍未投入使用，是當地知名的“爛尾工程”之一。
（2013年3月28日，安徽淮南奧林匹克公園一期工程橄欖球造型主運動場建設現雛形。圖/視覺中國）
淮南奧林匹克公園由橄欖球、排球、足球和籃球四種不同造型的體育場館組成，配套設施還包括1棟乒乓球拍造型的五星級酒店，計劃總投資約18億元，其中4個體育場館計劃投資為15億元。這個造型新穎的“地標性建築”，從興建之初就受到質疑。《中國青年報》曾以《一座中小城市為何要建奧林匹克大公園》詳述“市民的不理解”與“當地政府的雄心”。
後來擔任安徽省商務廳廳長的曹勇和時任安徽省副省長的楊振超，分別於2014年和2016年落馬。
在毗鄰安徽的江蘇，2010年，時任南京市長的季建業主推全城雨污分流工程，項目投資約180億元，原計劃在2014年完工。隨着季建業2013年被查，其主推的項目前景暗淡，至今南京全城也未實現全部排污排澇的目的。
山西高平投資城市綜合體項目，可謂“最短命”的項目，系“官員一落馬，項目即下馬”的典型。
該項目曾是山西高平市原市長楊曉波主導的“一號工程”。楊曉波一直試圖依靠房地產業做出政績，引進大型房企碧桂園控股有限公司（下稱碧桂園，02007.HK）是重要一環。
2014年3月，碧桂園和當地政府簽約，擬建設碧桂園城市綜合體，佔地面積860畝，計劃投資約26億元。然而，僅過月餘，2014年4月，楊曉波因嚴重違紀被查。不久，碧桂園發佈公告稱，已退出山西高平城市綜合體項目——因當地政府對地塊功能定位改變，因此公司決定退出高平項目。
“即使前任官員不落馬，很多繼任者上台後也更願意啓動新項目。更別説前任有污點，為了避嫌，就更沒有動力去解決遺留工程。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水告訴《財經》記者，官員落馬後的遺留項目變為爛尾項目是常見現象。
爛尾原因
官員落馬之後，項目往往爛尾。重要原因之一，是項目上馬之初就“未經充分論證”，很多“一號工程”其實是擁有絕對話語權的“一把手”個人偏好的結果。
中國政法大學破產法與企業重組研究中心主任李曙光對《財經》記者表示，中國地方以前的經濟增長模式是典型的“一把手投資拉動模式”，以地方黨政“一把手”個人意志進行投資建設，一旦“一把手”落馬，項目經常被擱淺、否定，這一模式明顯難以持續。
前述南京雨污分流項目，一定程度上是南京市原市長季建業個人意志的決定。江蘇省委巡視組在巡視反饋中曾指出：一些重大事項決策前期調研論證不夠充分，存在決策民主性、科學性不夠的問題，如南京雨污分流工程，由於沒有經過充分的科學論證和民主決策，激起較大民怨，造成嚴重浪費。
廣州市委原書記萬慶良，在一些重大項目上“一言堂”，一度被城市規劃專家稱為“規劃之神”。新華網曾披露，萬慶良主政廣州時，亂搞城市規劃，多個項目不合理。
廣州一位城市規劃方面的學者對《財經》記者透露，廣州有一個城市規劃委員會，包括國土、規劃等政府部門的人士，也包括一些外部專家，重大項目必須通過委員會才能上馬。“委員會的作用就是為了限制行政自由裁量權，但萬慶良把委員會的議事規則改為一事一議，專家等外腦也臨時組成，委員會完全被他掌控。”
這位專家曾是廣州城市規劃委員會的一員，由於“不聽話”一度被取消委員資格，萬慶良落馬之後，該人士也再次受邀成為委員會委員。
主政者喜歡“一言堂”，一方面與認知水平、業務能力相關；另一方面，這些“未充分論證”的項目背後，往往伴隨着腐敗行為，存在官商勾結現象。
《財經》記者詳細梳理了落馬官員遺留項目，顯示不少項目的開發商與落馬官員捆綁緊密，實質上是權錢交易的利益共同體，一榮俱榮、一損俱損。
浙商劉衞高與雲南省委原副書記仇和“關係緊密”。仇和被查公佈之前，劉衞高曾被有關部門帶走協助調查，現已恢復自由。劉衞高發家於江蘇宿遷，後南下昆明。2008年，劉衞高牽頭創立雲南中豪置業有限責任公司（下稱“雲南中豪公司”），“配合”仇和在昆明開始了一場規模宏大的城中村改造浪潮。仇和落馬後，雲南中豪公司隨即陷入困境，其參與的部分項目一度停工。
湖南省委原副秘書長馬勇與開發商陳清的“好關係”，同樣廣為人知。馬勇主政益陽時，不僅違規將土地出讓金返還給益陽中南公司，還經常為陳清的項目“奔波”。馬勇案起訴書稱，2007年至2012年期間，馬勇在“香港城”項目建設、拆遷、土地出讓金返還、税費減免等方面謀取利益。
審視這些遺留項目爛尾的原因時，不能忽視其後繼乏力的經濟原因。
《財經》記者統計的全國11個項目樣本中，項目計劃投資金額均超10億元，個別的甚至達180億元。這些“巨無霸”體量的工程項目，前期均需大量資金支持。除開發商民間融資外，許多資金實際上來自於當地金融機構的貸款。
曾被稱為“東北地區最大商貿項目”的遼寧省朝陽市萬商國際城市廣場項目（下稱“萬商項目”），佔地面積約1000餘畝，計劃總建築面積約200萬平方米，總投資25億元。
這一項目是當時朝陽市政府的“一號工程”，受到時任朝陽市委書記陳鐵新的主推，但在陳鐵新涉腐落馬後，“一號工程”就此擱淺。多個信源對《財經》記者稱，由於大力發展房地產項目，陳鐵新和多位地產商私交甚密。2014年7月，陳鐵新被查前後，朝陽多位商人被有關部門帶走調查，其中包括萬商項目開發商朝陽吉源房地產開發有限公司（下稱“吉源地產”）董事長劉帥。劉帥為拿到萬商項目地塊，曾向時任市委書記陳鐵新行賄。
多名知情人稱，劉帥先靠關係拿地，土地出讓金欠付，靠“領導批示”辦理國有土地使用證，再拿齊建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建築工程施工許可證、商品房預售許可證，開始預售後再用預售款來補交土地出讓金。然後用國有土地使用證抵押給銀行，用銀行貸款建房。
但陳鐵新的落馬，打破了這筆原計劃“穩賺不賠”的買賣。
事實上，萬商項目上馬初期即涉嫌諸多違規問題，如隨意更改規劃、未批先建、未經許可便開始預售等等。而銀行信貸對大型地產項目風控審查嚴格，如證照不齊，很難貸款成功。
但即便如此，吉源地產也從朝陽銀行成功貸款數億元，這與主政官員的推動不無關係。
陳鐵新落馬前，與劉帥以及朝陽銀行原行長王宏志關係密切。王宏志曾向陳鐵新行賄10萬元，而在萬商項目上收受劉帥賄賂20萬元。
吉源地產總經理高健稱，劉帥被採取強制措施後，吉源地產的融資渠道斷掉，只能依靠銀行貸款。然而，朝陽銀行前期貸給萬商項目的3億元已經全部投入施工。原本2016年底朝陽銀行要續貸，但受陳鐵新落馬一事影響，銀行以風險太高為由不再續貸。之後，萬商的資金鍊徹底斷裂，施工停滯。
隨着主政官員的落馬，缺少主政者的背書，銀行開始恢復“理性”，不再承擔高風險續貸。
缺少最大融資機構的支持，成為開發企業無法繼續的另一主因。《財經》記者蒐集的項目樣本中，大多都存在此種情況。
繼任者作為
如何處理這些遺留項目，是繼任者的難題。
（圖/視覺中國）
“不少繼任官員為了和落馬官員劃清界限，對前任的遺留工程唯恐避之不及，但很多工程由於前期投資巨大，完全迴避顯然不現實。”一位研究地方治理與政社關係的學者對《財經》記者稱，“如何對待前任落馬官員的遺留工程，非常考驗現任政府的智慧。”
記者梳理的11個典型落馬官員的遺留項目中，五個重啓或重建完成、五個處於爛尾狀態、一個被徹底擱置。無論重啓還是爛尾，對繼任者而言，都需付出巨大代價。對於淮南神州歡樂園項目，當地知情人透露，2015年，有一些企業對繼續投資開發表示出興趣，當地政府也積極接洽，“但是重啓的可能性不大，涉及非法用地，要將其改為合法用地非常困難”。
中山大學黨史黨建研究所所長郭文亮建議，繼任官員應先對項目進行評估，然後根據不同的情況採取不同處置方法。他分析，遺留工程一般分為四種情況：
一是，項目本身合法合規，這種情況繼任者應繼續推進項目建設；
二是，項目可能不太合理，但前期已投入大量資金，再停就是更大的浪費，這種項目也應推進；
三是，項目存在腐敗行為，要追究相關人員的責任，然後重新規劃與設計，使其物盡其用；
四是，項目一開始就完全沒必要推動的，比如一些形象工程、政績工程，應果斷停掉。
多位學者表示，對有利於民生和城市建設的遺留工程應該“善待”，主政官員落馬之後，不能簡單一停了之。
武雪梅，曾任遼寧省委宣傳部外宣綜合處處長。她撰文稱，貪官下台，民生工程不能爛尾，“應該用科學再用的方式，實現對腐敗官員治下工程的有效‘止損’，這也是我們在反腐倡廉過程中必須面對的現實問題”；“叫停貪官工程看似和貪官劃清界限，實際上是一種新的奢侈浪費，同樣是一種權力濫用和責任缺失”。
遺留工程中的民生工程，相對容易“復活”。比如南京麒麟有軌電車項目，季建業在任時，將有軌電車賦予和地鐵、公交同等地位，對有軌電車寄予厚望，有軌電車作為一種環保節能的公共交通工具，也頗受當地居民擁護。然而，距有軌電車開工建設僅8個月，季建業落馬。之後，項目一度陷入停滯。最新的消息是，南京有軌電車項目“重生”，已完成電通和熱滑試驗，最快有望在今年8月通車。
無獨有偶，廣東珠海有軌電車項目，是珠海市委原書記李嘉主導的項目，其落馬之後，項目一度擱淺。2016年1月，在珠海市第八屆人民代表大會第六次會議上，時任市長江凌表態稱，有軌電車未能如期通車，市政府承擔主要責任。正是在現任官員的支持下，珠海有軌電車於今年6月開通試運營。
“一把手投資拉動模式”雖有問題，但新任領導若以“避嫌”為由逃避責任，或可構成違法，李曙光分析稱，雖然是“一把手”主導工程，但項目並不意味着沒有法律責任主體。根據市場經濟法律，與企業簽訂合同的主體是政府，“一把手”落馬，但政府並不會改變，法律主體責任仍然存在，因此，包括政府在內的雙方都應該按照合同辦事。
李曙光建議，地方黨政領導應該仔細梳理項目基礎。有經濟基礎、社會效益的工程，將歷史債務清理，需重新設計的，重新設計規劃，再進行補償、投資，將工程盤活。對基礎不好的項目，即沒有經濟和社會效益的形象工程、亂決策工程，要敢於提出新的解決方式。無論從法律責任還是地方經濟發展來説，新領導都應該着手處理遺留問題。
益陽的“香港城”爛尾項目被當地官員形容為“既複雜又敏感”。益陽中南公司法定代表人陳清對《財經》記者表示，就“香港城”項目，正在和政府協商解決。
知情人透露，今年6月，益陽市政府相關領導，曾召集益陽中南公司有關責任人、審計局、法制辦等召開協調會。知情人稱，協調會上存在較大的分歧，“主要是益陽中南公司此前曾為政府墊付拆遷款，提出的墊付金額數字較大，審計部門不認可”。雖然協調會尚無結論，但政府和企業還算是一種良性互動，“政府希望解決問題，公司高管至少沒有跑路，還在想着如何盤活”。
（《財經》實習生吳克望對此文亦有貢獻）