美重新定義 關鍵新興技術

新華社 圖

分析人士認為，美國的全球領導地位在多個領域受到挑戰，引起了強烈的不安全感，而此次戰略的出台就是受到挑戰時所作出的一種自我保護反應。

近日，美國白宮國家安全委員會發布《關鍵和新興技術國家戰略》，這是美國在國家層面對其科技創新力量的整合。

這項“全政府戰略”旨在重新定義全球科技發展中涉及的關鍵和新興技術範圍，並促進和保護美國在人工智能(AI)、能源、量子信息科學、通信和網絡技術、半導體、軍事以及太空技術等尖端科技領域的競爭優勢。

兩大戰略支柱

這份戰略強調兩大支柱。

第一支柱是促進美國國家安全創新基礎，涵蓋13項優先活動，例如發展最優質的科學和吸引世界各地的科技(Samp;T)勞動力，利用私人資本和專業知識來進行創新研發，減少繁重的法規政策和阻礙創新的官僚程序。

第二支柱是保護技術優勢，涵蓋9項優先活動，例如確保競爭對手不使用非法手段獲得美國知識產權、研究、開發和技術，在技術早期要求安全設計，與盟國和合作夥伴採取合作行動，確保關鍵和新興技術在適當方面受到出口法律的充分控制以及多邊出口制度管制。

該戰略概述了美國及其盟國和合作夥伴將繼續成為關鍵和新興技術的世界領導者的目標和方法。為了長期實現這一狀態，美國將繼續保持在關鍵和新興技術領域處於領先地位，在盟友和合作夥伴中構建技術同行，並對技術風險進行管理。

該戰略在附錄中對關鍵和新興技術進行了範圍界定，其中包括先進計算、先進常規武器技術、高級工程材料、先進製造、先進傳感、航空發動機技術、農業技術、人工智能、自治系統、生物技術、CBRN緩解技術、通信和網絡技術、數據科學與存儲、分佈式總分賬技術、能源技術、人機界面、醫療和公共衞生技術、量子信息科學、半導體與微電子、空間技術等，共20個領域。

對於這份戰略的出台背景，牛津大學國際關係學博士黃宇韜向《國際金融報》記者介紹到，“美國的全球領導地位在多個領域受到挑戰，因此引起了強烈的不安全感。在歷史上，每當有國家經濟總量超過美國2/3的閥值時，美國就會對該國變得警惕並實施貿易保護措施。中國在2017年已經超過這一比例，並且在近幾年繼續保持穩步增長的態勢。其次，在科技領域，中國在5G技術的領先讓美國政府措手不及，同時在人工智能、物聯網、量子計算等高科技領域也處於全球領先地位，打破了過去幾十年里美國在高科技領域的壟斷。在安全領域，儘管美國的軍費支出為世界第一，遠遠超過其他國家，但是基於高科技技術所帶來的戰爭模式、軍事理念的變革，讓美國也擔心高科技在軍事領域的運用會威脅其國家安全。因此，戰略的出台是美國在多個領域受到挑戰時所做的一種自我保護反應。”

美國多部門積極回應

這一戰略一經發布便得到了美國商務部、能源部的及時呼應。

10月15日，美國商務部長威爾伯·羅斯在一場新聞發佈會上表示，商務部支持國家關鍵技術和新興技術戰略，完全支持總統的戰略，並且已經對新興技術實施了一系列出口管制。10月初，美國工商安全局(BIS)已經對6項新興技術實施了控制，使技術總量控制在37項。

羅斯表示："國家關鍵技術和新興技術戰略是保護國家安全和確保美國在軍事、情報和經濟事務中保持技術領先地位的關鍵。”在商務部已經對30多個新興技術實施了控制的基礎上，羅斯表示，將繼續評估和確定需要控制的技術。

美國商務部表示，這一次的商業管制是依據在2019年12月全體會議上達成的《關於常規武器和兩用貨物及技術的出口管制》(Wassenaar Arrangement)，從而針對新興技術的多邊控制制定和實施了符合2018年出口管制改革法案 (ECRA) 的要求，以該法案界定對國家安全至關重要的新興和基礎技術。

據悉，商業控制清單中目前控制的六項新興技術是：混合增材製造/計算機數控工具、專為製造極端紫外線面罩而設計的計算光刻軟件、5納米集成電路生產的晶圓精加工技術、攻破計算機身份驗證或授權控制並提取原始數據的數字取證工具、通過移交接口從電信服務商獲得的通信和元數據的軟件，以及亞軌道航天器。

這是BIS自2018年出口管制改革法案頒佈以來實施的第四套新興技術控制。BIS此前發佈了三份聯邦登記冊公告，對航空航天、生物技術、化學、電子、加密、地理空間圖像和海洋部門31項具體新興技術實施新的控制，其中多數是在多邊支持下實施的，包括24種用以製造化學武器的材料或技術，其管制理由為化學/生物和反恐。其他7種管制分別為離散微波晶體管、操作軟件的連續體、後量子密碼學、水下傳感器、空中發射平台、地理空間影像軟件(單邊)和單用生物栽培。公眾可向工商安全局就基礎技術界定問題發表評論，公眾意見期一直開放至2020年11月9日。

美國能源部也及時呼應了特朗普頒佈的戰略。10月15日，美國能源部部長丹·布勞耶特(Dan Brouillette)表示： “隨着我們的未來產業越來越融入我們的日常生活，特朗普政府正在以協調整個政府的方法來保護美國的技術和知識產權”，並表示美國能源部已採取措施，加強了國家實驗室研究中心在國際科學技術合作方面的合規性，在繼續擴大國家創新基礎的同時，保護美國的技術優勢。

為確保美國科技領導力

黃宇韜表示，該戰略的出台有兩點重要意義：其一是美國在國家層面對其科技創新力量的整合。美國政體強調分權，因此，在此之前，國防部、商務部、企業團體都有不同的關鍵技術清單，其着眼點也有所不同。而在聯邦層面出台統一的新興技術與戰略清單，體現了美國政府會同時評估技術的軍事、商業價值，並設立統一的標準、程序、處置手段進行管理。

其二，這份文件也反映了中美在科技領域的對抗將更加激烈。文件裏提到中國與俄羅斯為戰略競爭對手，但考慮到俄羅斯綜合實力的不足，中國不但被明確定義為頭號戰略對手，而且文件中許多措辭也直接隱射中國對美國科技領先優勢的威脅。在未來，中國不得不對美國這一轉向作出應對。

美國一位高級官員表示，這是聯邦政府首次指示聯邦機構優先保護一套中央指定的技術。以前，保護這些技術由國家、國防、商業及其他部門分別負責。而現在則是由整個政府來協調實施。

公共政策諮詢公司Access Partnership的亞洲和美國政府政策經理理查德·普徹奇(Richard Upchurch)表示，白宮此次列出的許多目標並非新目標，而是美國政府現有的做法或承諾，特朗普政府在一項國家戰略中重申了這一點，以加強它們的重要性，並尋求政府加強協調實施這些戰略。普徹奇表示，在技術規範、標準和治理模式的制定方面起帶頭作用也不是什麼新鮮事，並且這還是特朗普政府一直不如前幾屆政府活躍的領域。

雖然不夠活躍，但特朗普政府一直在嘗試開展確保美國科技領導力的工作。

2017年6月，特朗普發佈了一項政令，以重啓國家太空理事會。該理事會由前總統喬治·H·W·布什於1989年成立，該理事會的任務是就國家太空政策和戰略向總統提供諮詢和協助。理事會於1993年停止運作，而特朗普的政令將使理事會重新運作。特朗普於2017年12月11日簽署了他的首個太空政策指令，正式指示美國宇航局在未來五年內將宇航員送回月球。

2017年9月，特朗普宣佈每年向STEM(Science, Technology, Engineering, and Mathematics)教育撥款至少2億美元之後，私營行業對這一計劃再增加了3億美元的投入。2018年12月，白宮發佈了一項新的STEM教育國家戰略，其中包括了對科學、技術、工程、數學的普及、培養未來人才、開展多方合作等舉動。

2018年11月，特朗普政府對美國海洋科學與技術提出了長達61頁的十年願景報告，該報告旨在保護美國安全與繁榮，同時保護當前和未來的海洋環境。

2019年2月11日發起了美國人工智能計劃，包括對人工智能領域的研究和發展進行投資、釋放AI資源、制定人工智能的政府標準、培養適應人工智能的勞動力、促進國際參與保護美國在人工智能上的優勢。

以出口管制為主要手段

這一次的《關鍵和新興技術國家戰略》與以往的各種相關的專門戰略最大的不同就是其涵蓋面廣，且以出口管制為主要手段。黃宇韜表示，此次戰略的重點方向與此前不同，首先在於所列出的關鍵和新興技術更加細分。2018年11月4日，美國商務部與國防部也出台了一份關於限制技術出口的新興與核心技術清單，裏面僅包含了14項內容。此次戰略對技術劃分類別進一步豐富，反映了限制力度的擴大。其次有別於一刀切的方式，美國將對關鍵技術進行區別管理。戰略指出，考慮到資源有限，美國會對不同的技術採取不同的管理模式，將有重點領域與戰略側重。對於美國認定的關鍵技術，其主要依靠自身力量重點研發，以確保美國的領導地位；對於優先級較高的技術，美國選擇與其盟友一起共同研發；對於新興但目前難以評估其價值的領域，美國重點在於對風險的管控。

黃宇韜認為，該戰略將影響到美國未來政策：第一，未來在學術、研發領域的交流將更加受限。戰略明確提出將重點保護“國家安全創新基礎”(National Security Innovation Base)，其中包括學術界、重點實驗室與具備高科技研發能力的企業。這意味着美國政府將以國家安全、知識產權保護等名義，對研發人員的國際交流進行限制；第二，有別於之前主要依賴市場力量，美國政府將在未來科技研發中扮演更重要的角色；第三，在科技領域，美國將再次重視盟友的作用。有別於“美國優先”的模式，對面科技領域的競爭，美國政府將更重視與其盟友的共同合作與研發、吸引國際人才，並試圖再次建立以共同價值觀為支撐的同盟國羣體。

羅斯表示：“國家關鍵技術和新興技術戰略是保護國家安全和確保美國在軍事、情報和經濟事務中保持技術領先地位的關鍵。”在美商務部已經對30多個新興技術實施了控制的基礎上，羅斯表示，將繼續評估和確定需要控制的技術。

美國商務部表示，這一次的商業管制是依據在2019年12月全體會議上達成的《關於常規武器和兩用貨物及技術的出口管制》(Wassenaar Arrangement)，從而針對新興技術的多邊控制制定和實施了符合2018年出口管制改革法案 (ECRA) 的要求，以該法案界定對國家安全至關重要的新興和基礎技術。

據悉，商業控制清單中目前控制的六項新興技術是：混合增材製造/計算機數控工具、專為製造極端紫外線面罩而設計的計算光刻軟件、5納米集成電路生產的晶圓精加工技術、攻破計算機身份驗證或授權控制並提取原始數據的數字取證工具、通過移交接口從電信服務商獲得的通信和元數據的軟件，以及亞軌道航天器。

這是BIS自2018年出口管制改革法案頒佈以來實施的第四套新興技術控制。BIS此前發佈了三份聯邦登記冊公告，對航空航天、生物技術、化學、電子、加密、地理空間圖像和海洋部門等31項具體新興技術實施新的控制，其中多數是在多邊支持下實施的，包括24種用以製造化學武器的材料或技術，其管制理由為化學/生物和反恐。其他7種管制分別為離散微波晶體管、操作軟件的連續體、後量子密碼學、水下傳感器、空中發射平台、地理空間影像軟件(單邊)和單用生物栽培。公眾可向工商安全局就基礎技術界定問題發表評論，公眾意見期一直開放至2020年11月9日。

美國能源部也及時呼應了特朗普頒佈的戰略。10月15日，美國能源部部長丹·布勞耶特(Dan Brouillette)表示， “隨着我們的未來產業越來越融入我們的日常生活，特朗普政府正在以協調整個政府的方法來保護美國的技術和知識產權”，並稱美國能源部已採取措施，加強了國家實驗室研究中心在國際科學技術合作方面的合規性，在繼續擴大國家創新基礎的同時，保護美國的技術優勢。

為確保美國科技領導力

黃宇韜表示，該戰略的出台有兩點重要意義：其一是美國在國家層面對其科技創新力量的整合。美國政體強調分權，因此，在此之前，國防部、商務部、企業團體都有不同的關鍵技術清單，其着眼點也有所不同。而在聯邦層面出台統一的新興技術與戰略清單，體現了美國政府會同時評估技術的軍事、商業價值，並設立統一的標準、程序、處置手段進行管理。

其二，這份文件也反映了中美在科技領域的對抗將更加激烈。文件裏提到中國與俄羅斯為戰略競爭對手，但考慮到俄羅斯綜合實力的不足，中國不但被明確定義為頭號戰略對手，而且文件中許多措辭也直接隱射中國對美國科技領先優勢的威脅。在未來，中國不得不對美國這一轉向作出應對。

美國一位高級官員表示，這是聯邦政府首次指示聯邦機構優先保護一套中央指定的技術。以前，保護這些技術由國家、國防、商業及其他部門分別負責。而現在則是由整個政府來協調實施。

公共政策諮詢公司Access Partnership的亞洲和美國政府政策經理理查德·普徹奇(Richard Upchurch)表示，白宮此次列出的許多目標並非新目標，而是美國政府現有的做法或承諾，特朗普政府在一項國家戰略中重申了這一點，以加強它們的重要性，並尋求政府加強協調實施這些戰略。普徹奇表示，在技術規範、標準和治理模式的制定方面起帶頭作用也不是什麼新鮮事，並且這還是特朗普政府一直不如前幾屆政府活躍的領域。

雖然不夠活躍，但特朗普政府一直在嘗試開展確保美國科技領導力的工作。

2017年6月，特朗普發佈了一項政令，以重啓國家太空理事會。該理事會由前總統喬治·H·W·布什於1989年成立，該理事會的任務是就國家太空政策和戰略向總統提供諮詢和協助。理事會於1993年停止運作，而特朗普的政令使理事會得以重新運作。特朗普於2017年12月11日簽署了他的首個太空政策指令，正式指示美國宇航局在未來五年內將宇航員送回月球。

2017年9月，特朗普宣佈每年向STEM(Science, Technology, Engineering and Mathematics)教育撥款至少2億美元之後，私營行業對這一計劃再增加了3億美元的投入。2018年12月，白宮發佈了一項新的STEM教育國家戰略，其中包括了對科學、技術、工程、數學的普及，培養未來人才，開展多方合作等舉動。

2018年11月，特朗普政府對美國海洋科學與技術提出了長達61頁的十年願景報告，該報告旨在保護美國安全與繁榮，同時保護當前和未來的海洋環境。

2019年2月11日發起了美國人工智能計劃，包括對人工智能領域的研究和發展進行投資、釋放AI資源、制定人工智能的政府標準、培養適應人工智能的勞動力、促進國際參與保護美國在人工智能上的優勢。

以出口管制為主要手段

這一次的《關鍵和新興技術國家戰略》與以往的各種相關的專門戰略最大的不同就是其涵蓋面廣，且以出口管制為主要手段。黃宇韜表示，此次戰略的重點方向與此前不同，首先在於所列出的關鍵和新興技術更加細分。2018年11月4日，美國商務部與國防部也出台了一份關於限制技術出口的新興與核心技術清單，裏面僅包含了14項內容。此次戰略對技術劃分類別進一步豐富，反映了限制力度的擴大。其次有別於一刀切的方式，美國將對關鍵技術進行區別管理。戰略指出，考慮到資源有限，美國會對不同的技術採取不同的管理模式，將有重點領域與戰略側重。對於美國認定的關鍵技術，其主要依靠自身力量重點研發，以確保美國的領導地位；對於優先級較高的技術，美國選擇與其盟友一起共同研發；對於新興但目前難以評估其價值的領域，美國重點在於對風險的管控。

黃宇韜認為，該戰略將影響到美國未來政策：第一，未來在學術、研發領域的交流將更加受限。戰略明確提出將重點保護“國家安全創新基礎”(National Security Innovation Base)，其中包括學術界、重點實驗室與具備高科技研發能力的企業。這意味着美國政府將以國家安全、知識產權保護等名義，對研發人員的國際交流進行限制。第二，有別於之前主要依賴市場力量，美國政府將在未來科技研發中扮演更重要的角色。第三，在科技領域，美國將再次重視盟友的作用。有別於“美國優先”的模式，對面科技領域的競爭，美國政府將更重視與其盟友的共同合作與研發、吸引國際人才，並試圖再次建立以共同價值觀為支撐的同盟國羣體。