蜀漢建國於益州，益州大體相當於今天的四川、重慶和雲貴以及陝西的一部分，是當時天下面積最大的一個州。
在劉備之前，益州的主人是劉璋，此人以懦弱無能著稱，最後終於丟掉了父親傳給他的家業。
說起劉璋的爸爸劉焉，這可是一位可以名垂青史的人物。有人甚至說：劉焉當年給皇帝提的一個建議，不僅讓東漢王朝退出了歷史舞臺，拉開了三國亂世的序幕，還徹底改變了此後四百年的歷史！
歷史果真如此嗎？下面，讓我們從東漢時期的“州牧制”，來探討一下這個問題。
一、從刺史制到州牧制
故事要從雄才大略的漢武帝說起。漢武帝時期，西漢朝廷發明了刺史制度，在全國設定了13個刺史部。
所謂的刺史部，大體相當於今天的監察委，是當時負責監察全國各級地方官員的機構。
刺史最初雖然級別不高，但職責重大，他們代表皇帝直接督查百官，是漢武帝加強集權的產物。
而後，隨著歷史發展，刺史的級別越來越高，權力也越來越大。此間，刺史曾經改名為州牧，後來又改回到刺史，幾經更迭，直到東漢初年，才又定格為刺史。
刺史權增強的一個顯著訊號是：在最早的監察職能基礎上，新增加了軍事、行政等職能，儼然成為了封疆大吏。
西漢末年，王莽篡位，為了應付各地的盜賊，他不僅改回了州牧，還把各種將軍名號賦予各地的州牧們，讓他們領兵為其平叛。
這樣一來，州牧更成為集軍政於一體的地方實權人物了。
漢光武帝劉秀稱帝以後，各地仍然有不少割據勢力，為了消滅他們，劉秀也讓許多武將擔任地方上的州牧，這與王莽的做法如出一轍。
當然，當東漢進入穩定發展期以後，光武帝為了加強皇權，就把這種戰爭時期的特殊政策廢除，恢復了原來的刺史制度。而且，刺史是負責監察，不再兼任軍事、行政長官。
但東漢王朝有一個特點，那就是“高開低走”。沒落皇族出身的劉秀，擁有著許多後世帝王們無法複製的“神蹟”，但他的繼任者們卻一代不如一代。
經過了4代以後，東漢陷入到了外戚干政、宦官專權交替出現的死迴圈，其朝政日益黑暗，矛盾日益加深，終於在公元184年爆發了黃巾之亂。而黃巾之亂的爆發，也從根本上讓已經消失的州牧制度重新“滿血復活”。
二、劉焉與州牧制度
公元184年爆發的黃巾之亂，其主力張角三兄弟在很短的時間內就被東漢官軍所撲滅，但隨之帶來的後患卻是無窮的。
各地烽煙四起，黃巾餘黨如野草般春風吹又生，而各地方官軍卻因為勢力分散，缺乏統一指揮，屢戰屢敗，這讓漢靈帝很是頭疼。
公元188年，作為皇族的太常劉焉，向漢靈帝提出了這樣的建議：
“以為刺史威輕，既不能禁，且用非其人，輒增暴亂，乃建議改置牧伯，鎮安方夏，清選重臣，以居其任。”
在劉焉看來，當時朝廷派到各地的刺史品級低、權力又小，根本無法統一指揮各州縣平亂、幫助朝廷分憂，還不如改為原來的州牧制，另派遣朝廷重臣擔任各州州牧，集軍政大權於一身，坐鎮一方平定黃巾軍。
漢靈帝接受了劉焉的建議，於是就派當時他所信任的劉焉、黃琬、劉虞等人分別擔任了幾個大州的州牧。
劉焉提出恢復州牧制，聽起來是在為漢靈帝分憂，但其實是暗藏著自己的私心。
作為當時的國之重臣，劉焉已經意識到了東漢大廈將傾，如果此時不早作打算，為自己謀取出路，更待何時。
有史料記載，曾有謀士建議劉焉說：“京都將亂益州分野有天子氣。”所以，劉焉是早就瞄準了益州這塊風水寶地的。
果然，劉焉一到益州，就利用“胡蘿蔔加大棒”政策，迅速建立起了一支聽命於他的官吏系統；他甚至還仿照皇帝為自己高配了車蓋服飾，儼然就是益州的土皇帝。
在他病死後，其子劉璋即位成為益州牧，益州也成為他們家的私人產業。
從公元188年劉焉向漢靈帝建議恢復州牧制開始，一直到公元214年其子劉璋向劉備投降，劉焉父子一共統治益州長達20餘年。益州因為優越的地理環境，完全成了這對父子的獨立王國。
三、州牧制度的惡劣影響
劉焉力勸漢靈帝恢復州牧制度，自己卻開了割據一方的先河，其影響是十分惡劣的。
董卓之亂以後，隨著皇權威信掃地，各地的軍事力量紛紛躍躍欲試、割據一方，不再服從東漢朝廷的號令，而他們在形式上也紛紛採取了自立為“州牧”的方式。
比如，割據遼東的公孫度，自立為“遼東侯、平州牧”；袁紹從韓馥手中奪了冀州，自封為“冀州牧”；曹操先是自領“兗州牧”，攻滅袁紹後，又自領了“冀州牧”；西涼馬超割據一方，自稱“幷州牧”。
東漢末年的史學家荀悅，就曾這樣評價當時的州牧制度：
在荀悅看來，這些州牧哪裡還是什麼為國分憂的封疆大吏？他們完全就是戰國時代各霸一方的諸侯國。
進入三國時代以後，由於各國進入到了相對穩定發展階段，州牧、刺史這些官職再度迴歸到了它的本質，不再有割據一方的可能。
不過，這一時期也出現了一些關於州牧的歷史笑話，那就是“遙領制度”。
比如說蜀國雖然只有益州這區區一州，但朝廷裡卻有涼州牧、冀州牧、兗州牧、幷州牧等一堆州牧或者刺史。地盤還不在自己手中，但官已經封出去了，這就是“遙領”。
到了西晉末年和東晉，由於皇室內部以及世族豪門紛爭不斷，州牧制度再次復活。
先是掌握各地兵權的司馬諸王，紛紛自領各州州牧，實行割據，掀起了“八王之亂”。
再是西晉滅亡、東晉南渡以後，掌握了朝廷實權的大家族們，也紛紛以自領某個州牧為權力的象徵。
比如東晉後期，“自領揚州牧”往往是一個大臣權傾朝野的標誌。因為當時東晉的國都在建康，這裡同時也是揚州的治所。揚州同時也是當時天下最為富庶的地區，掌握了揚州，當然有利於控制天下。
而且，之後的宋、齊、梁、陳四朝的開國君主，也都是先稱“揚州牧”再行篡位的。“州牧”在此時，儼然成為篡權者的代名詞。
雖然說“天下大勢，合久必分，分久必合”，但這個開啟“潘多拉盒子”的傢伙，就是當年不懷好意的劉焉吶！