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國際上非常注重對教師薪酬水平的研究，經濟合作與發展組織（簡稱OECD），從教育投入與產出效率的角度，首次提出生均教師工資成本指標，並利用該指標與學生學業成績（PISA）來反映各國教師投入與產出的效率，探討在同樣或相似學業成績下生均教師工資成本的邊界。研究發現，生均教師工資成本與學生學業成績具有一定正相關關係，高的生均教師工資成本未必一定帶來高的學業成績，但低的生均教師工資成本，學生的學業成績往往表現不佳，合理的生均教師工資成本有利於提升教育教學效率。
當前我國義務教育由“基本均衡”向“優質均衡”發展，教育經費投入進入後4%時代更加強調提高教育經費的使用效益，因此研究中國生均教師工資成本對於最佳化教育經費投入結構，提高教育質量具有重要現實意義。
已有文獻研究表明，目前對於OECD國家教師工資的研究，多側重從政策制度視角的考察，例如：對OECD國家教師的薪酬水平、薪級結構、實際和相對薪酬等薪酬體系的考察分析；OECD國家如何透過實施差別、協商和獎勵工資制等工資制度改善和提升教師工資待遇；基於OECD國別的研究，分析各國如何制定教師工資法律，調整和完善教師工資制度以穩定師資隊伍的做法與經驗。截至目前，我國尚無關於教師工資成本方面的研究成果，本研究希望能為彌補這一遺憾作出探索與努力。
一、我國小學生均教師工資成本的比較分析（一）生均教師工資成本測算方法
OECD透過對教師工資、教師人數、生師比、班級規模、授課時間、學習時間以及非控制變數，如學生天賦、學生社會經濟背景等進行迴歸分析，採用加拿大的《教育統計公報2005》的方法，建立教師支出與學生上課時間、教學時間、班額、教師工資水平之間的數理關係，即生均教師工資成本計算公式，該計算公式表示如下：
其中，CCS即生均教師工資成本，SAL即教師工資，instT即學生上課時間，teachT即教師教學時間，Ratiostud/teacher即生師比，學生數與專任教師數之比，Classsize即班級規模。
對我國小學生均教師工資成本測算方法，主要採用教師年均工資除以生師比的計算公式。文中分析採用的OECD國家生均教師工資成本、教師工資、教師教學時間和生師比等指標，均來源於《OECD教育概覽》。中國教師年均工資收入、生師比、班額等指標資料來源於《中國勞動統計年鑑》和《中國教育統計年鑑》。考慮到進行國際比較，為使國家間的價格具有可比性，透過將各國的貨幣數值除以購買力平價（PPP）指數，將以各國貨幣統計的教師工資轉換成等值的美元。
（二）我國小學生均教師工資成本的變化特徵
生均教師工資成本反映的是一國教師的僱傭成本，是教育經費支出中最主要也是最重要的部分，與國家教育教學質量有著密不可分的關係。透過比較歷年中國及其各省小學生均教師工資成本，形成以下分析結果。
1.我國小學生均教師工資成本近年來提升幅度顯著，尤其是西部地區
進入21世紀以來，受益於我國經濟的快速發展，各級政府堅持教育優先發展戰略，財政投入向教育傾斜，政府對影響教育質量的關鍵因素——教師隊伍的建設越來越重視，不斷以法律和政策的形式保障義務教育階段教師平均工資收入水平不低於或高於當地公務員平均工資收入水平，因而2000—2018年我國小學生均教師工資成本呈現持續上升的趨勢。2018年，我國小學生均教師工資成本從2000年的128美元提高到1192美元，年均增長率為13.2%，是2000年的9.3倍；OECD國家平均的小學生均教師工資成本從2000年的1733美元，提高到2017年的2784美元，年均增長率為3.0%。
我國西部地區教師工資成本增幅最為突出。由於中國地廣人多，且學齡人口比例高，多數省份的土地面積和人口規模甚至超過歐洲國家，而且我國經濟發展水平和教育發展水平的地區和省際差距較大，這使得在分析我國生均教師工資成本時，進一步具體分析各省份的情況變得很有必要。
透過分析2000—2018年我國各省小學生均教師工資成本的變化可以看到：一是各省小學生均教師工資成本呈現顯著的增長，2018年相比2000年，江蘇和浙江分別增長了8.6倍和7.2倍，代表中國參與PISA 2018測試的北京和上海，分別增長了5.7倍和4.3倍；二是生均教師工資成本的增幅呈現較明顯的地區特徵，與東、中部省份相比，西部省份增幅較為明顯，2018年相比2000年，增長超過10倍的有14個省份，其中西部省份有10個，比如貴州增長了13.9倍，甘肅增長了12.6倍，廣西、重慶和陝西增長了約11倍。
2.我國生均教師工資成本的省際差距較突出，且呈現出東西部高，中部低的“U”字形特徵
我國經濟發展水平的地區和省際差異也深刻影響著教育發展差異。資料分析顯示，2018年北京小學生均教師工資成本最高，為3055美元，是最低的湖南（859美元）的3.6倍，河南、江西、廣西和陝西僅在1000美元之內。天津和西藏超過2000美元，其餘省份在1000~2000美元之間。與全國平均水平（1192美元）相比，北京比全國平均水平高1863美元，廣西、江西、河南和湖南則低300美元以上。
我國小學生均教師工資成本基本呈現東西高、中部低的“U”字形特徵。從地區來看，東部地區生均教師工資成本較高，平均為1661美元，其中福建最低，為1041美元，最高的是北京，為3055美元；西部地區生均教師工資成本平均為1329美元，其中廣西和陝西較低，在1000美元以內，最高的是西藏為2340美元；中部地區生均教師工資成本最低，平均為1126美元，其中湖南、河南和江西較低，低於900美元，最高是吉林，為1454美元。
3.我國政府財政努力程度存在省際差異，部分省份財政努力程度不足
OECD研究表明生均教師工資成本與國家人均GDP成正相關，即生均教師工資成本的高低取決於國家的相對財富水平，因此我們用生均教師工資成本占人均GDP的比例這一指數來排除經濟發展水平對工資成本的影響。
從我國各省小學生均教師工資成本占人均GDP比例來看，省際差異較大，2018年全國有10個省份生均教師工資成本占人均GDP的比例超過10%，其中西部佔5個，分別是西藏、甘肅、雲南、青海和貴州；其次西部的新疆、四川、內蒙古和廣西，其比例也超過9%。東部省份生均教師工資成本占人均GDP的比例較低，如上海、江蘇和福建，低於6%。
OECD歷年的資料反映出一國生均教師工資成本占人均GDP比例高，往往其生均教師工資成本較低，這一特徵在我國國內各省間也同樣適用。按照生均教師工資成本排名來看，小學生均教師工資成本水平越高的省份，其占人均GDP比例的排名越低。
中國大部分省份政府的財政努力程度都是值得肯定的，但是也有部分省份政府的財政努力程度不足，如河南、湖南、陝西、福建和湖北生均教師工資成本水平屬於低區（第21~31名），生均教師工資成本占人均GDP的比例排名也屬於低區（第21~31名）。山東、廣東生均教師工資成本水平屬於中區（第11~20名），其生均教師工資成本占人均GDP比例處於全國末尾位置。從這些省份的經濟發展水平，即人均GDP的排名來看，政府對教育的投入不相匹配。
二、影響小學生均教師工資成本因素的比較分析OECD《教育概覽》的歷史分析表明，決定生均教師工資成本的四個因素中，教師工資的影響是最直接的，教師工資水平越高，生均教師工資成本越高，其次是平均班額。教師教學時間和學生學習時間對生均教師工資成本影響較小，因此在各國的政策調整中，更多是對前兩個因素進行調整。因此本部分我們將重點分析教師工資水平、班額和生師比對我國小學生均教師工資成本帶來的影響。
（一）我國教師工資水平歷史上長期被低估，近年的快速增長屬於補償性增長
教師工資收入水平高低最根本取決於政府財政能力。21世紀以來是中國經濟高速和高質量發展時期，地方財政不斷充盈，20世紀90年代出現的大面積教師工資拖欠和民辦教師待遇未能落實等問題得到徹底解決，教師工資進入快速增長時期。有了經濟基礎的保障，政府首先鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制，出臺《國務院關於基礎教育改革和發展的決定》《國務院辦公廳關於完善農村義務教育管理體制的通知》等政策檔案，確保了農村中小學教師工資按照國家標準按時足額髮放。其次修訂《義務教育法》，將義務教育階段“教師的平均工資水平應當不低於當地公務員的平均工資水平”以法律條文的形式加以保障。
2010年以來，為落實義務教育階段教師工資收入的法定要求，政府出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》《中共中央國務院關於全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》《關於進一步調整最佳化結構提高教育經費使用效益的意見》等重大政策檔案，提出“力爭用三年時間解決義務教育階段教師工資待遇問題，凡未達到要求的地區要限期整改達標，財力較強的省份要加快進度”的要求。
從政策實施效果來看，我國小學教師平均工資收入有了快速增長。據《中國勞動統計年鑑》資料顯示，自2009年實行教師績效工資改革以來，我國小學教師年均收入從2009年的9850美元，提高到2018年的20232美元，年均增長率為8.3%；教師收入指數也從1.18提高到1.32，反映政府財政努力程度不斷提高。
（二）我國教師工資收入水平亦呈現“U”字形地區特徵，國際和行業間的競爭力不強
我國小學教師工資收入水平的省際差距很大，亦呈現東西高、中部低的“U”字形特徵。分省看，2018年北京小學教師年均收入為41701美元，河南最低為15747美元，北京是河南的2.6倍。江西、陝西、湖南、吉林和山西等17個省份小學教師年均收入低於2萬美元。分地區看，2018年東部和西部地區小學教師年均收入分別達到26227美元和21113美元，而中部地區僅為17744美元。中部的河南、江西、湖南、吉林和山西等7省份小學教師年均收入水平在全國處於後十名的位置。有研究表明，中部地區教師工資水平凹陷的特徵長期存在，一直未能得到很好的改善。
與OECD相比，我國教師工資的國際競爭力不強，且在行業間的競爭力也缺乏優勢。《OECD教育概覽2019》資料顯示，2017年OECD國家小學平均教師工資為40580美元，約是中國教師年均工資的2倍。《OECD教育概覽2019》資料進一步顯示，就OECD平均而言，小學教師的工資為25~64歲受過高等教育的全職全年勞動者工資的85%。與我國類似資料相比，我們選擇與教育行業中從業人員受過高等教育比例相近的行業，主要為資訊傳輸、軟體和資訊科技服務業、金融業、科學研究和技術服務業等，發現2018年中國小學教師平均工資約相當於這些行業的60%~70%。
（三）我國生師比高且大班額和超大班額長期存在，進一步壓低教師的僱傭成本
長期以來我國小學平均班額較大，生師比高，雖然近年來政府採取多項政策，平均班額和生師比有了明顯的下降，但是仍然高於OECD國家均值和多數OECD國家。2018年，我國小學的平均班額為37.5人，比2000年減少3.6人，但是仍然遠高於OECD平均水平（約21人），也遠高於日本和韓國（約23人）。我國小學生師比也在不斷下降，從2000年的22.2下降到2018年的17.0，但是仍然高於OECD國家均值（生師比為15），與OECD部分國家相比也較高，如芬蘭生師比為14，美國、德國、澳大利亞為15。
由於我國屬於經濟發展中國家，隨著城鎮化程序的加快，城鄉教育生態隨著人口的大規模遷移發生了根本性的變化，城市特別是城鄉接合地區學生數不斷增加，帶來教育資源供給不足，“大規模學校”和“大班額”矛盾突出，較高比例的大班額和超大班額長期存在，這使我國實際的生均教師工資成本可能更低。中國教育統計年鑑（2000—2019）表明，2002年全國小學大班額比例為10.8%，超大班額比例為3.8%，部分省份大班額和超大班額比例更高。大班額和超大班額得到根本治理始於2012年《國務院關於深入推進義務教育均衡發展的意見》，各省份透過推進義務教育基本均衡縣發展，教育教學資源配置水平有了很大的提高，我國小學平均班額才開始有明顯的下降，2018年全國小學大班額比例為6.5%，比2002年下降4.3個百分點；超大班額比例為0.5%，比2002年下降3.5個百分點。
三、啟示與建議2019年，美國學習政策研究所釋出了報告《為學生成功投資：公立學校財政改革的經驗教訓》，透過對美國四個州教育財政改革策略的分析進一步證明對教學的投資，尤其是對高質量教師的投資，能最大限度地提升教育質量。
與OECD國家相比，我國教育財政投入還存在一定的差距，2018年我國國家財政性教育經費佔國內生產總值的比例為4.1%，OECD國家均值一般為5%，歐美部分發達國家該比例達到6%，日本約為5%，韓國約為6.7%，差距明顯。從生均教育經費支出來看，我國小學生均教育經費支出僅約為OECD國家均值的三分之一。
鑑於此，我國政府一方面仍要繼續加大對義務教育的財政性投入水平，在落實“三個增長”的同時，確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減；
另一方面逐步轉變教育經費使用中的“重硬體輕軟體、重支出輕績效”的傾向，新增的教育經費應更多向教師傾斜，以提高教育經費的使用效益，促進教育質量的提升，為我國義務教育發展從基本均衡向優質均衡轉變提供經濟基礎和根本保障。
（一）不斷完善教師工資穩定增長機制，強化政府問責力度
保障教師地位和待遇是教師隊伍建設的重要內容，“確保中小學教師平均工資收入水平不低於或高於當地公務員平均工資收入水平”在法律和政策中被不斷重申，且被納入自2018年開始的對省級人民政府履行教育職責評價的重要指標中，加強對省級人民政府履行教育職責的考核問責。
當前義務教育教師工資待遇落實政策在執行過程中各地進度不一，保障教師工資穩定增長的機制尚不完善，與公務員工資的長效聯動機制也不健全，因此建議各地政府要加強人社、財政與教育部門間的聯動，每年年底將義務教育教師工資（含獎勵性補貼）所需經費納入下一年度財政預算安排，確保義務教育教師平均工資收入水平不低於或高於當地公務員平均工資收入水平，切實保障教師權益。
其次是加強省級政府對地市和區縣政府履行教育職責的問責力度，將義務教育教師工資落實情況的評價結果作為對區縣人民政府及其有關部門領導班子和領導幹部進行考核、獎懲的重要依據，提升政策執行力度和有效性。
（二）加大對中部財力困難地區支援力度，平衡地區間教師收入差距
我國義務教育實行國務院領導，省、自治區、縣級人民政府為主的管理體制。義務教育的主體責任在縣級，而縣級財政基本為“吃飯”財政，對於財力不足的縣級政府負擔確實過重，若難以保障教師工資收入的法定待遇和穩定增長，會帶來教師流失率的提高，進而影響本地教育質量的發展。
鑑於我國區域經濟發展程度造成的教育資源不均衡、區域差異大的現實，為促進和鞏固義務教育均衡發展成果，從教育財政公平的角度，對財政努力程度高但確實財力不足的縣級政府，建議首先由省級政府根據省域內各縣的實際情況制定省內的分擔標準；如仍有不足，由中央政府依據省級政府財政的自給率和努力程度，透過多種方式，如加大財政轉移支付力度，增加中部特別困難地區的由中央財政全額支付工資的特崗教師比例等給予一定的支援。
（三）不斷提高教師福利待遇，營造良好教育教學環境
除了較高的工資收入水平外，良好的福利待遇也是提升教師社會地位，吸引優秀人才從教的重要舉措。OECD各成員國的工資制度較為多元，獎勵制度靈活多樣，教師的激勵有很多種形式，可以是獎金、房屋租金補貼、交通費補貼等物質獎勵形式，也可以是額外休假、職位晉升、獲得專業培訓機會等非物質獎勵形式。
按照馬斯洛的需求層次理論，人不僅有物質方面的需求，也追求更高層次的精神需求，工作環境、工作條件、個人成就感等無法以金錢衡量的因素更能給教師帶來工作的幸福感和成就感。因此建議，首先是提高教師群體的個人稅收起徵點，將獲得省級和國家級榮譽稱號的教師納入教育人才序列給予相應的福利待遇，營造尊師重教的社會氛圍，提高教師的榮譽感和社會地位。
其次是改善教師的工作環境，如基於教育部門頒佈的辦學標準，進一步縮小班級規模降低生師比。最後是減輕教師非教學任務工作負擔，統籌規範不同部門間的檢查考核專案，制訂明確的減負清單，為教師留有更多的時間，安心、潛心從教，全心致力於立德樹人、教育教學及各項與學生相關的工作。
本文轉載自微信公眾號“中國教育學刊”（ID：zgjyxk），作者田健、杜曉利。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯絡原作者。