新加坡城市治理：火雞如何變成天堂鳥
過去半個多世紀裡，新加坡從一個髒亂落後之地發展成為宜居的“花園城市”，並被譽為“亞洲生活品質最高的城市”，其在城市規劃和治理上的艱辛探索和取得的成就可為中國城市提供諸多借鑑之處
文/曹然
1819年1月29日，當萊佛士率領一隊孟加拉士兵在這座無名小島上搭建第一頂帳篷時，精通東南亞地理的他就斷言新加坡將成為東印度公司最重要的港口。在此後不到200年的時間裡，新加坡不僅成為世界上最繁忙的交通樞紐之一，還在最近的半個世紀裡躍升為全球規劃最完善、治理最有效的大都會之一。
圖為從新加坡濱海灣金沙酒店俯瞰夜色。 記者 富宇 攝
近年來，中國各級政府不斷派員到新加坡學習城市規劃、建設、治理經驗。新加坡政府建屋發展局前任局長、市區重建局局長兼總規劃師劉太格也一直在中國各地奔波，成為各種城市規劃峰會上的座上賓，為許多一二線城市的未來規劃提供技術指導。
在劉太格看來，“本末倒置”是中國部分城市規劃的主要問題。城市規劃是系統工程，而不是解決一兩個獨立的問題，“中國的很多領導說，要一個特殊的產業，比如高科技、綠色經濟等，但很少有人談到如何把握城市的基本功能”。而新加坡城市治理的優勢，恰恰在於城市的領導者把握住了城市規劃的宏觀目標，同時一直致力於提高以人居和環境為代表的城市基本功能。
規劃從遠期做到近期
1971年，新加坡政府在荷蘭人溫斯敏的幫助下公佈了第一份《1971概念規劃》，意圖為未來半個世紀的城市發展劃定藍圖。這份重在進行基礎設施建設的規劃為新加坡城畫出了一個“環”形地圖，在保留地中央儲水區周圍規劃了一批高密度的衛星城鎮，低密度和中等密度的私人住宅和工業區則圍繞著這些城鎮鋪展。今天令世人矚目的樟宜機場和新加坡高速公路網路也在這份規劃中現身。
衛星城鎮是《1971概念規劃》帶給新加坡的最大禮物。按照設想，整個新加坡城以中心城區為主體，分為55個規劃分割槽進行建設，各分割槽都有配套的居住區、工業區和商業區；居住區由若干個兩至三萬人口的社群組成，以社群為單位分配基礎設施建設和綠化資源。分割槽之間以自然保護區作為隔離，由高速路網相連。《1971概念規劃》還為各區域留下足夠的空間以待後續發展，甚至超前劃出了未來的經濟、商業、金融、旅遊中心。
值得注意的是，作為新加坡的第一份概念規劃，《1971概念規劃》體現了新加坡政府對環保和文化保護的重視。規劃圖用綠地、公園和公共空間將衛星城鎮隔開，每個中心區的周圍都綠意盎然。此外，溫斯敏還特別建議李光耀不拆除英國殖民者樹立的萊佛士雕像、不修改原有道路的英文名；新加坡古蹟委員會也與這份規劃同時誕生。
新加坡政府建屋發展局是制定《1971概念規劃》的主要部門之一。該局的新晉職員劉太格當時剛從美國耶魯大學拿到城市規劃專業碩士學位，並在貝聿銘事務所積累了一定的建設經驗。年輕的劉太格非常認同《1971概念規劃》的理念，直到今天，他依舊認為衛星城鎮式的佈局是新加坡最正確的發展方向。
在第一份《概念規劃》出爐後，新加坡政府市區重建局於1974年4月成立，這個由建屋發展局下屬規劃小組發展起來的機構終於獲得了和建屋局同等的級別與權力，成為國家發展部的直屬單位。根據新加坡政府的要求，市區重建局專門負責落實規劃，在概念規劃的基礎上進行更細緻的土地規劃、管理、建設監督工作。
然而，《1971概念規劃》過於抽象，需要更細緻、詳盡的階段性規劃進行補充。1958年由前政府制定的《總體規劃》依舊為李光耀時代的新加坡政府所重視。1980年，經過對舊規劃的四次審議，新加坡獨立後第一份《總體規劃》誕生，聚焦於未來十年城市的發展方向。
但新加坡最初兩次釋出《概念規劃》相隔了20年，而前三次《總體規劃》釋出的時間間隔則分別長達22年和23年。按20年週期更新的《總體規劃》難以對《概念規劃》做出更細緻的補充，緩慢冗長的修訂流程使得這兩種規劃很快就落後於時代。
1989年，擔任了十年建屋局局長的劉太格調任市區重建局局長兼總規劃師。當時，產業轉型使得新加坡更急需商業和科技企業用地，《1971概念規劃》以工業土地為產業重點的設想已經明顯落後於時代。
“一百隻火雞加起來也不會變成一隻天堂鳥。”2016年，劉太格曾在一次演講中表示：城市規劃需要百年大計，5至10年的短期計劃過於短視，加起來也不會變成長遠方案。
劉太格給出的解決之道是修訂長期規劃。1991年，新加坡政府公佈了新修訂的《概念規劃》，劃出大片全新的商業中心和科技園。自此之後，每10年新加坡政府會從未來20年的發展角度重新審議《概念規劃》，長期規劃的審議和修訂成為制度。
但是，《總體規劃》形成審議和修訂制度還要再等10年。2003年，新加坡政府才公佈了自1980年之後的第一份修訂版《總體規劃》，並規定每5年修訂一次短期規劃，以保證其始終保持活力。
已經離開一線領導崗位的劉太格對此曾表示不滿。他一直主張“百年大計”式的長期規劃，並曾在接受採訪時表示，規劃一定要從遠期做到近期，以便於基礎設施的分期建設，“否則就會出現亂投資的現象，導致成本無謂提高”。
直到今天，在新加坡市區重建局的網站上，一張圖表依然清晰地展現著劉太格為新加坡定下的城市規劃目標：環境、社會、經濟三個圈相交的地方，是“可持續發展的新加坡”。如果說溫斯敏幫助新加坡制定了兼顧經濟和環境的發展規劃，那麼上世紀90年代後的新加坡更在意如何讓城市“永續發展”。經濟、環境等因素不再是目的，而是發展城市的手段。
但今天的新加坡也並沒有拋棄溫斯敏和李光耀的遺產。2011年最新公佈的新加坡《概念規劃》在強調“永續城市”概念的同時，仍將“建設人民買得起的好房子”和“花園中的城市”列為首要的兩章――這正是四十年前新加坡政府在《1971概念規劃》中劃出的重點。
新加坡夜色。 記者 富宇 攝
居者有其屋
2016年12月15日，新加坡國家發展部長黃循財宣佈：2017年度政府將為市民提供17000套組屋(政府住房)。面對“為何組屋數量越來越少”的質疑，新加坡國家發展部表示，在2014年之前，一個組屋單位常常有多人甚至近十人申請，因此政府每年推出20000多個組屋單位供應市民需求；但最近兩年，一個組屋單位只有兩三人申請，因此組屋供應也越來越少。
組屋計劃是新加坡最引人注目的民生工程，而組屋申請數和供應量的逐年減少，則表明這項歷時半個世紀的工程已經達成了它最初的目標：讓所有新加坡人“居者有其屋”。
“我深信，如果每個家庭有自己的住房，國家將會更加穩定。”新加坡前總理李光耀曾這樣回憶組屋計劃的初衷。新加坡獨立時，新加坡人最缺少的財產就是住房。當時，新加坡市民常常50多人擠在一棟商鋪房或臨時搭建的棚屋裡，居住環境十分惡劣。
1960年2月1日，劉太格還在新南威爾士大學讀書，溫斯敏博士還沒來到新加坡，但一個全新的機構已經伴隨著“居者有其屋”的口號悄然誕生。44歲的人民黨政治家林金山受命擔任新加坡政府建屋發展局的第一任局長。而與這個新機構一起出現的，是對李光耀和林金山的一片質疑之聲。
面對質疑，李光耀請新加坡大學副校長、經濟學家林溪茂組織了一個調查委員會，研究組屋計劃的可行性。作為李光耀政府的重要政策顧問，林溪茂毫不客氣地在報告中寫道：建屋局的官員們“熱忱有餘，技術不足”。令調查委員會始料未及的是，當他們完成這份不看好建屋局的報告時，一萬個組屋單位已經在女皇鎮拔地而起了。
建屋局的奇蹟有賴於新加坡政府一系列配套政策的落地。1966年，新加坡政府通過了《土地收購法》，建屋局由此獲得強制徵地權，能以遠低於私人開發商的價格獲得土地，且價格不受市場影響。1965年時，新加坡的私有土地佔國土面積的51%。到2006年，這個比例已下降到13%。《土地收購法》解決了公用住房建設的成本問題。
有別於常見的公用住房根據建設成本定價的方式，組屋的售價是浮動的，建屋局根據居民的收入確定不同組屋區的售價。在此基礎上，購買者只需支付20%的訂購金，餘下部分可在5年到20年內分期償付。組屋的政府出售價十分低廉，而市民在出售組屋時則可採用市場價，但須將增值收入的20%交給政府。
為了讓更多的家庭能買得起組屋，1968年，新加坡政府允許居民動用公積金購買組屋及支付每月的房屋貸款。作為政府的強制儲蓄，新加坡市民們的公積金一度高達月薪的50%，如今則為20%。有媒體報道稱，政府先用公積金建設組屋，再讓居民用公積金購買組屋，如此迴圈，“既解決建房資金問題，又解決買房資金問題”。
受益於一系列行之有效的建房、購房政策，到上世紀60年代末，建屋局已建成12萬套組屋，35%的新加坡人搬進了政府住房。當建屋局首任局長林金山於2006年去世時，超過80%的新加坡市民居住在政府組屋中。2008年6月，組屋計劃獲得了聯合國公共服務獎。
2010年，新加坡設計委員會在威尼斯建築論壇上驚豔了世界。脫胎於組屋計劃的“1000個新加坡”展示，被認為“超出了傳統的建築型別學，展示了住宅主動營造社群的概念”。人們逐漸意識到：組屋遠不止於“居者有其屋”，而是一套完整的人居解決方案。
上世紀80年代後建設的組屋區，建築成環形分佈在區域的四周，中間則是大片的綠地，分佈著公園、遊樂場、體育館和圖書館。每一棟組屋就是一個社群，人們可以在步行範圍內解決一切生活所需。這裡有農產品市場、雜貨店、餐廳、商店及基層政府辦事處，每棟大樓底部還有足夠的廣場空間供市民休閒和舉行大型活動。
伴隨著組屋設計的不斷改進，建屋局從上世紀90年代開始不斷翻新老式組屋，以避免傳統居住區的空心化，保持老居民區的活力，同時也平衡了市民“患不均”的心理。組屋建設既是新加坡城市規劃的基本單元，也是新加坡市民社會建設的基本保障。
然而，新加坡是否有成熟的市民社會，本身就是一個爭議問題，以組屋為代表的社會保障制度使這座小島長年陷於“保姆國家”的質疑中。上世紀80年代，作為組屋購房資金來源的新加坡公積金佔工資比重一度高達50%，導致新加坡成為全球資本報酬率最低的國家之一。而在新加坡政府為刺激經濟而大幅調低公積金繳納比例後，市民福祉又受到了明顯影響。2007年，新加坡統計局曾釋出過一項驚人的資料：在1997年到2006年間，新加坡最富裕的10%人口的收入上漲了2.3%，而最貧窮的10%人口的收入反而下降了4.3%。
完全由政府控制的組屋市場雖然控制了房價，但公積金比例的調整不斷影響著市民購房的資金儲備時間。隨著組屋區越建越大、組屋樓越蓋越高，上世紀60年代林金山引以為傲的建設速度優勢也不復存在，近年來組屋區往往需要四到五年的時間才能交付，2016年入住杜生莊組屋區的市民更是等待了9年時間。
新組屋建設時間的減緩，與舊組屋暴露出的問題不無關係。實現“居者有其屋”的新加坡市民很快發現自己的房屋難稱優質：天花板漏水、牆面脫落是常見問題，長型組屋引發了市民對隱私權的擔憂，而垃圾槽的設計讓臨近這條生活廢料通道的住戶在居住多年後開始體會到垃圾的惡臭和蚊蟲的襲擾。2016年，淡濱尼區一棟組屋樓四樓的一處上噸重的水泥遮陽棚甚至斷裂掉落，險些造成嚴重事故。在“住宅營造社群”的概念下，作為公用場地的一樓被當作紅白喜事的舉行地，也讓二樓住戶不堪其擾。
為解決質量問題，建屋局自2005年起為每個新建組屋專案設立專門的房屋服務中心，新入住的市民們能到那裡借用水平儀、線墜和空鼓錘等工具檢查新房；而全面改進的設計也使得組屋的建築質量越來越高。2015年，新建組屋樓的平均質量評級已經從1989年時的65分躍升到88分。但是，數量龐大的老舊組屋何時能完成細節問題的升級改造，依然是個難題。
“如今我們已處在永續城市發展的領先位置，因此必須進一步投資和推動科研，尋找更先進的方案，應對越來越複雜的城市挑戰。”2017年6月30日，新加坡發展部長黃循財宣佈將撥款1.5億新元“打造永續城市”，已建成組屋的居住環境將再次升級。此前兩個月，市區重建局已經再次更新公共空間基本設計標準，遮陽棚、腳踏車架、無線網路、充電站、藝術水景等均被納入其中。
雖然並不完美，但組屋制度使得國土面積僅710平方公里的新加坡承載了600餘萬人有房可居的生活。據新加坡設計委員會的統計，如果全世界的人口均按照新加坡模式分配居住空間，60億人僅需佔用地球0.5%的土地。如該委員會所言：“這可能是未來城市發展最佳的解決方案了。”
讓高樓林立的都會觸控自然
資料圖片：已故新加坡總理李光耀。
1987年，77歲的溫斯敏應邀重訪獅城。在飛抵樟宜機場後，這位三年沒來新加坡的老人向李光耀提出了一個特殊的請求：到新加坡河釣魚。在溫斯敏初到新加坡時，河兩岸遍佈違法私建的民宅、市集甚至養豬場，生活垃圾、工業廢料被源源不斷地排入河中。臨岸居住的50萬新加坡市民就生活在汙濁混沌、臭氣熏天的環境裡。
“十年清河，十年河清。”1977年，新加坡總理李光耀提出全面治理新加坡河時，許多人認為這是不可能完成的任務，但新加坡公共事務局以極高的效率推動著清河工程：所有50萬臨河而居的市民被遷移到組屋區，沿河岸搭建的民房、工廠、養殖場、攤位全部被拆除，2000噸垃圾被清理出河道；在1981年的《總體規劃》中，新加坡河沿岸15米範圍內被界定為公共空間，不得建設工廠企業或居民區。
十年後，新加坡河治理工程如期結束，年近八旬的溫斯敏博士在新加坡河中釣到了魚。他看到的是新加坡河河水及兩岸風景的變化，但看不到的則是他的老朋友李光耀為保障新加坡河長期清潔而建設的龐大地下工程：如今，新加坡城地下的汙水管網總長達3400公里，如果連成直線可以從新加坡鋪到中國上海。
為了提高排汙效率，公共事務局還在深入地下20至50米處建設了亞洲最早的深層隧道排汙系統(DTSS)之一。該系統處於地鐵網路等多數市政工程之下，用橫穿獅城、直徑6米的巨型管道將汙水以最短距離輸送到遠郊的樟宜處理廠，輸送能力和速度均遠高於一般的排汙管網。目前，DTSS系統一期工程已經投入使用7年，每天向城外輸送可填滿320個標準泳池的汙水，大大緩解了新加坡城的排汙壓力；這些汙水經過處理後，很快化為非直飲水，重新輸送到新加坡城中，為這座曾經缺水的城市提供了20%的供水。
新加坡河改造只是新加坡“花園城市”規劃的一個縮影。劉太格曾回憶說：“新加坡獨立時，大多數的新興經濟體都是先發展經濟後治理環境，但李光耀不贊同這種做法。他認為新加坡要同時擁有第一流的經濟和最高水平的環境。”因此，國家發展部和其領導下的各部門總是在規劃時為綠地留足空間。
李光耀說到做到。1963年9月16日，這位正為新加坡、馬來西亞的分合奔忙的年輕政治家抽出時間在荷蘭村種下了一棵黃牛木。當時很少有人會想到，這將成為李光耀“每年種一棵樹”行動的開始。
“如果沒有李光耀的努力，我國的綠化運動不可能成功。”2013年，國家公園局道路景觀處處長鬍朝勝向媒體表示。李光耀50年來在新加坡種下的60多棵樹多數已經茂盛參天，9月16日也演變為今天新加坡的植樹節。
如今，胡朝勝供職的新加坡國家公園局管理著全城200萬棵樹木。根據《2011概念規劃》的目標，到2030年，85%的新加坡市民都能在其住房400米內擁有公園。截至2015年，公園局已經為80%的市民提供了身邊的綠地，但最後的5%最難實現――新加坡實在太小了。
“我們的土地太稀少，所以我們要有些創意。”國家公園局副局長梁志超曾坦承，雖然《概念規劃》要求至少將全城9%的土地留給綠地、公園、自然保護區，最近20年新加坡的綠地面積也確實增加了11%，但由於全國總面積太小，如何在目前的基礎上繼續增加綠地，是一個困難的工程。
梁志超口中的“創意”就是“空中花園”，新加坡國家公園局正在使用各式各樣的綠化天橋將不相鄰的公園連線起來，將小片綠地變為多片區的大公園，以滿足市民的需求。
除了國家公園局，還有一個機構也在建設“空中花園”。新加坡建屋發展局在2009年成立了建築研究所，重點研究組屋樓頂的綠化工程。2016年最新投入使用的杜生莊組屋就是這一研究專案的成果，該組屋群除一樓和頂樓設計為景觀區外，在3樓、14樓、25樓、36樓還劃出四層空中花園，連電梯間也有自然景觀妝點，引得周邊市民常來樓中飲酒觀景。
如今，新加坡城已經擁有60公頃的綠色屋頂，還有一座樓頂農場在市中心執行。但建屋局還有更大的計劃，目前該局建築研究所已經設計了一套輕盈、自迴圈的綠化系統，可以將樓頂花園應用於舊組屋上。2015年，建屋局處長張福龍曾對媒體表示，建屋局還在研究如何將空中花園和樓頂停車場相結合，以便“安置更多的人，又不犧牲居住環境”。
除了綠化工程，建屋局還承擔著一項更重要的環保工作：促進新加坡都市廢物迴圈利用率的提高。都市廢物迴圈利用率可能是新加坡城唯一一個“難看”的環保指標。目前，該城都市廢物迴圈利用率只有21%，而歐洲發達國家多在30%以上，德國更高達62%。
對於新加坡政府來說，都市廢物迴圈利用率不僅是一個數字，更是懸在這座城市之上的達摩克利斯之劍。由於多數都市垃圾未被迴圈利用，導致新加坡城每年需處理、填埋的垃圾總量驚人。按照目前的情況發展，新加坡每5年就需要新建一座垃圾處理廠。垃圾處理廠還可以新建，但新加坡本島早已沒有可以填埋垃圾的場地，目前唯一在執行的垃圾填埋場實馬高島也僅能堅持到2045年。
“我們必須有效利用土地資源，而不是設定更多的焚化廠。”一位新加坡政府官員曾公開表示。根據2015年制定的計劃，新加坡城的廢物迴圈利用率需在2030年前達到70%。目前，新加坡城公用建設的廢物利用率已達到世界領先水平，組屋建設中的廢料回收利用率甚至高達90%。問題出在新加坡市民身上：由於每家每戶的組屋中都設有單一的垃圾槽，所以居民們習慣將所有垃圾直接扔進垃圾槽，而非帶到樓下丟進專門的分類回收箱。
為應對這一問題，建屋發展局已經啟動了大規模的垃圾槽改造工程，計劃為每棟組屋新設一條中央再迴圈垃圾槽，並由各組屋區的市鎮委員會指導市民如何分辨不同類別的垃圾。
與廢料無處填埋同樣嚴峻的問題，是建設“花園城市”的高額經費。劉太格曾經開玩笑似的對中國記者表示：“我們建設‘花園城市’只種樹種草，因為種花太貴了。”
在新落成的吉寶灣濱海住宅邊，遊客們驚歎於蓬勃生長的天然珊瑚和海龜棲息地。但為了在建設濱海住宅時不破壞自然環境，該處住宅的建設成本是同類住宅的13倍。相比長期投資的DTSS工程和垃圾焚化廠，吉寶灣式的高額投入每天都在這座城市上演。在經濟不景氣的大環境下，如何維持佔比越來越高的環保經費，是每一座城市都面臨的考驗。
而新加坡的步伐也遠未停止。“讓85%的人居住環境400米內有公園”的目標已經實現大半，DTSS系統二期工程將於2019年投入使用，150公里長的公園連線通道將在2030年前建成等。新加坡政府有決心實現這些目標，現任總理李顯龍早就作出了與其父李光耀一樣的承諾：“我們是高樓林立的都會，但我們的市民有機會接觸自然。”
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