近期，反壟斷成為了網路空間治理的焦點問題之一，也成為了監管部門話語體系中反覆出現的高頻詞彙。今年，政府工作報告和“十四五”規劃綱要草案均亮明瞭反壟斷態度，3月15日，市場監管總局制定出臺了《網路交易監督管理辦法》，提出嚴禁平臺強制“二選一”等舉措。
為何現階段政府將反壟斷提升到如此重要的位置？已有《反壟斷法》能否發揮其應有的作用？如何解決被廣為詬病的平臺強制“二選一”、“大資料殺熟”等不正當競爭行為？圍繞這些問題，新京報記者採訪了國務院反壟斷委員會專家諮詢組前成員、我國反壟斷法主要起草人之一的王曉曄。
在規制“二選一”問題上有重大改進
新京報：3月15日，市場監管總局制定出臺《網路交易監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》），提出嚴禁平臺強制“二選一”等舉措。還針對虛構交易、誤導性展示評價、虛構流量資料等新型不正當競爭行為進行了明確規制。能不能談談你對這一辦法的理解？
王曉曄：出臺《網路交易監督管理辦法》，其目的是落實《電子商務法》，完善網路交易監管制度，維護公平競爭的網路交易秩序，保障消費者獲得高質量的網路交易服務。與2020年10月釋出的《網路交易監督管理辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）相比，這個《辦法》有許多改進之處，特別在規制“二選一”問題上做了重大改進，這說明監管機構對如何合理和科學地規範網路交易行為高度重視。
例如，《徵求意見稿》第31條規定，“平臺與平臺內經營者建立或者變更獨家經營合作關係有關的事項，應在平等基礎上進行公平協商，並透過書面形式對合作條件、雙方義務、違約責任等予以明確約定，”這給人的印象是平臺經營者有權與商家訂立獨家交易，而沒有考慮這裡的獨家交易本質上就是“二選一”，就是排除限制競爭。《徵求意見稿》第48條規定，違反上述第31條規定的行為，除限期改正，並處1萬元以上3萬元以下的罰款。這個罰金與“二選一”行為的違法性質顯然不成比例，不能起到維護市場競爭秩序的作用。
現在出臺的《辦法》第32條明確地對“禁止或者限制平臺內經營者自主選擇在多個平臺開展經營活動，或者利用不正當手段限制其僅在特定平臺開展經營活動”做出了禁止性規定，並且根據《辦法》第50條，這種違法行為應依《電子商務法》第82條的規定進行處罰。
根據《電子商務法》第82條，電商平臺經營者對平臺內的交易進行不合理限制或附加不合理條件情節嚴重的，可處50萬元以上200萬元以下的罰款。這些改進提高了《網路交易監督管理辦法》對電商平臺“二選一”行為的威懾力。當然，具體案件的處罰結果將取決於其適用的具體法律制度，包括《電子商務法》、《反不正當競爭法》和《反壟斷法》。
強化反壟斷主要是強調數字經濟領域的反壟斷
新京報：2020年12月召開的中央經濟工作會議確定了2021年要抓好的重點任務。其中包括強化反壟斷和防止資本無序擴張。今年兩會期間，政府工作報告也再度提到“強化反壟斷和資本無序擴張”，這說明了什麼？你如何理解這一要求？
王曉曄：數字經濟領域的反壟斷主要是監管超級平臺企業的排除限制競爭的行為，防止資本無序擴張主要是針對網際網路金融領域的監管，二者監管的範疇有一定的區別，但涉及的企業基本都屬於數字經濟領域。中央經濟工作會議提出強化反壟斷，主要是強調數字經濟領域的反壟斷。
數字經濟市場結構比較特殊，有些網際網路企業的規模非常大，壟斷性很強。但是，無論什麼行業，推動創新和經濟發展都得依靠市場競爭，因為企業在市場競爭的壓力下會努力降低價格，改善產品質量，所以我們就需要保護競爭，反對壟斷。
也就是說，為了促進數字經濟發展，推動網際網路企業不斷創新，在數字經濟下仍然需要反壟斷，這樣做的目的是讓大型數字企業能夠感受到競爭的壓力，不斷給消費者提供價格合理、質量好和服務好的產品。
從全球角度看，強化網際網路經濟的反壟斷監管也是大勢所趨。
我國的網際網路企業為社會和消費者帶來的福利有目共睹。但是，考慮到這個行業的壟斷性非常強，存在“贏者通吃”現象，為了促進數字經濟的健康發展，我們也需要在數字經濟領域加強反壟斷監管。
反壟斷法部分條款需要適應現實需要
新京報：2020年年初《反壟斷法》修訂草案發布了公開徵求意見稿，2021年的立法計劃中也包括對《反壟斷法》《公司法》等的修改。作為我國《反壟斷法》的主要起草人，想請你談談這次《反壟斷法》的修法重點有哪些？
王曉曄：反壟斷執法12年來取得了巨大成就，執法經驗和能力較執法初期有了很大提高。隨著反壟斷執法的常態化和深入發展，部分條款已不能適應現實需要。我重點談談以下幾方面的修改意見。
一是提高競爭政策在反壟斷法中的地位。反壟斷法第4條規定，“國家制定和實施與社會主義市場經濟相適應的競爭規則，加強和完善宏觀調控，健全統一、開放、競爭、有序的市場體系。”這句應修改為“堅持競爭政策的基礎性地位”，由此提高競爭政策在反壟斷執法中的重要地位，避免和減少產業政策和競爭政策在反壟斷執法中出現衝突和矛盾的情況。
二是引進公平競爭審查制度。公平競爭審查是要避免和減少政府部門出臺違反公平競爭原則的規章制度，這包括回溯已出臺的規章制度，清理和廢除有悖於公平競爭原則的規章制度。因此，它與禁止行政壟斷的規定一樣，也是約束政府的行為，即把政府裝進制度的籠子裡。公平競爭審查與反對行政壟斷的不同之處是，後者是對行政壟斷行為的事後審查，前者是對行政壟斷行為的事先防範，即把濫用行政權力排除限制競爭行為遏制在初期和萌芽狀態。
三是增加對“自由競爭”的保護。反壟斷法第1條作為立法宗旨提出“保護市場公平競爭”，這不夠全面，因為反壟斷法還需要保護自由競爭。保護公平競爭和保護自由競爭是兩個不同的問題。
前者主要是反對經營者透過不正當手段攫取他人的競爭優勢，例如侵犯商業秘密、虛假廣告等；後者則是從維護市場的競爭性出發，禁止經營者之間的共謀行為，控制企業間的併購活動，禁止佔市場支配地位企業濫用市場勢力。
也就是說，反壟斷法不是反對壟斷本身，而是反對企業不合理地排除限制競爭，目的是維護經濟民主、維護消費者的選擇權。
因此，反不正當競爭和反壟斷有很大區別，反不正當競爭法是反對不正當競爭行為，保護公平競爭；反壟斷法則是反對限制競爭，保護自由競爭。
四是強化針對數字經濟領域的修訂。隨著數字經濟的發展，反壟斷法可能不適應這個領域的反壟斷執法。例如，在2016年的滴滴併購Uber案中，儘管併購導致滴滴在我國網約車市場的份額可能達到70％以上，容易使滴滴產生提價的動機，但是這個併購當年因為沒有達到我國的經營者集中申報標準而沒有進行申報。
考慮到網際網路經濟同樣需要保護競爭，如果網際網路企業的營業額不能真實地反映其市場競爭地位和市場勢力，經營者集中申報的標準應當相應做出修改。
新京報：2018年3月以來，大部制改革的時候，反壟斷局實現了“三合一”，將分散在發改委價格司、商務部反壟斷局、工商總局反不正當競爭局的職能統一，在市場監管總局設立反壟斷局，這樣做帶來了什麼影響？
王曉曄：隨著《深化黨和國家機構改革方案》的實施，過去設定在國家發改委、商務部和國家工商行政管理總局的三家反壟斷行政執法機關整合到了國家市場監督管理總局，結束了我國反壟斷多頭執法的局面。人們對整合存在一定程度的擔憂：過去的三家反壟斷執法機關是三個局級機關，特別是國家發改委下屬的反壟斷局，審理過很多反壟斷大案和要案，現在整合後建立的一個局級機關，能否擁有當年三家機關執法的權威和地位？更重要的是，整合後的一個反壟斷局級機關在執法資源方面，能否滿足執法的需求？
毫無疑問，反壟斷執法需要相當的執法資源，這不僅因為反壟斷法幾乎適用於我國市場上開展經濟活動的所有企業，而且還有著域外管轄權。考慮到我國的遼闊疆域和有著世界上最為廣闊的市場，理論上說，我國反壟斷執法資源不應當少於世界上其他任何國家和地區的反壟斷執法資源。一部法律再好，如果沒有有效和有權威的執法機關，法律會徒有其名。因此，國家應當為反壟斷執法配置數量適當的人力和財力。
新京報記者 羅亦丹 編輯 李薇佳 校對 楊許麗
來源：新京報