◆ 改革退休制度安排，開發性別紅利和低齡老年人口紅利
◆ 大力發展健康和教育事業，注重提升人口綜合素質，推動人力資本積累
◆ 英美兩國引導生育水平提升的積極態度十分明確，實施的家庭支援政策各有側重
◆ 英國整體移民政策具有限制數量和篩選質量的發展特徵
◆ 為緩和社會撕裂，美國適時調整移民政策
文丨原新 金牛
原新：南開大學經濟學院人口與發展研究所教授、中國人口學會副會長
金牛：南開大學經濟學院博士生
2020年中，英國總人口為6720萬，是僅次於俄羅斯和德國的歐洲第三人口大國。雖然英國的世界霸主地位在一戰後逐漸被美國取代，但其仍憑藉相對豐富的教育資源和較好的薪酬福利，持續吸引人口流入。
2020年中，美國總人口為3.3億，是世界第三人口大國。作為典型的移民國家，美國在建國時就帶有人口族群結構多元化的鮮明特徵。新世紀以來，伴隨人口老齡化加深、全球化加速和移民政策變遷，美國人口結構的多元化特徵更加得以強化。
作為發達國家的典型代表，英美兩國人口年齡結構逐漸向老齡化乃至高齡化邁進，人口族群結構和移民來源結構多樣性日益增強，這些新特徵增加了人口與經濟社會問題的複雜性。兩國在完善社會架構、提升生育水平、開展移民治理等方面進行了很多實踐。
著力推動社會架構完善
英美兩國較早從人口年齡結構維度開啟了老齡社會形態。
英國早在1975年就已進入深度老齡社會。1999~2020年，英國65歲及以上人口占比由15.8%升至18.7%，預計將在2029年進入超級老齡社會。其中，85歲及以上高齡人口增長最快，2016年佔總人口的2%，預計將在2041年翻一番，在2066年增至三倍。
美國已在2014年進入深度老齡社會，2000~2020年65歲及以上人口占比由12.4%升至16.6%。源於以勞動年齡人口為主的國際移民的持續補充，美國人口老齡化程度低於英國，在發達國家中也相對較低，但加速特徵明顯，預計從深度老齡社會到超級老齡社會僅需20年。加速原因在於：其一，“嬰兒潮一代”不斷進入老年期，導致老年人口激增；其二，生育率走低，使得年輕人口減少；其三，移民政策收緊，致使境外流入人口相對減少。
完善社會架構是適應人口結構變化的基礎。在完善社會架構的過程中，兩國積累了老齡社會治理的經驗。
一方面，改革退休制度安排，實行男女同齡退休，抑制提前退休並提高退休年齡，開發性別紅利和低齡老年人口紅利。
基於1948年規定的國家基本養老金領取年齡（男性65歲、女性60歲），根據人口預期壽命進行動態調整，經1995、2007、2011和2014年等多次養老金法案改革後，英國女性領取養老金年齡已在2010~2018年提高到65歲，實現了男女同齡退休，在2018~2020年延遲到66歲，並將在2026~2028年延遲到67歲，在2044~2046年延遲到68歲。據2017年的審查意見，英國政府提議在2037~2039年提前完成延遲到68歲的目標。
根據1983年《社會保障法案》提出的漸進式延遲退休方案，美國已在2003~2009年將自1935年以來執行的65歲的養老金領取年齡延遲到66歲，並將在2021~2027年延遲到67歲。
另一方面，大力發展健康和教育事業，注重提升人口綜合素質，推動人力資本積累。
2000~2018年，英美兩國衛生總費用支出佔GDP比重分別由7.28%和12.54%升至10.0%和16.89%。在建立和完善以養老保險、醫療保險和長期照護保險為三大支柱的養老保障制度的基礎上，美國重視疾病預防，英國鞏固全民免費醫療。
有效引導生育水平提升
2020年中，英美兩國人口平均預期壽命分別達到81歲和79歲，高於世界平均值73歲。但隨著高預期壽命的增速放緩，低生育率成為人口老齡化和高齡化持續加劇的主因。
英國總和生育率自20世紀70年代以來持續低於更替水平（一般認為是2.1左右），21世紀前十年由1.6升至1.8~1.9，2013年又開始下降，2020年回落至1.6。
美國總和生育率在2007年之後持續下降，2020年降至1.7，低於更替水平，相應地，年出生人口由430萬降至不足390萬。
提升生育水平是最佳化未來人口結構的關鍵。人口老齡化由長壽化和少子化合力推動，長壽是人類社會長期追尋的文明成果，最佳化未來人口結構的關鍵路徑在於提升生育水平，增加年輕人口。雖然英美兩國均採取人口自發增長的態度，不直接干預生育行為，任由家庭自主決策生育孩子的時間和數量，但面對目前持續低迷的生育狀況，兩國政府引導生育水平提升的積極態度十分明確，在經濟和公共生活領域實施的家庭支援政策各有側重。
英國的家庭支援政策充分體現了福利型國家特徵，1948年頒佈《國民健康服務法》，建立全民免費醫療的國民健康體系，又透過1975年《社會保障法》等不斷完善相關法律支援。
英國有關生育養育的家庭支援政策主要體現在四個方面：
第一，向女性提供全面且免費的健康技術支援，如婦科和乳腺疾病診斷、妊娠診斷、分娩服務等；
第二，實行兒童福利金政策，面向16歲以下的全部人口以及16~18歲仍繼續接受教育和培訓的人口發放福利金；
第三，實行子女稅收補貼政策，面向低收入家庭，減免工作納稅中的孩子照護支出；
第四，完善學前教育和兒童保育服務體系，保障女性帶薪產假和配偶陪護假，促進工作和家庭生活的平衡關係。
在發達國家中，美國家庭支援政策的福利性相對不足，但家庭功能的強化模式頗具特色。
第一，1996年，用“貧困家庭臨時補助”專案代替“撫養未成年子女家庭補助”專案，既努力確保兒童可以生活在自己的家庭，又鼓勵貧困父母就業，防止過度的福利依賴；
第二，實施兒童稅收抵免計劃和家庭收入稅抵免計劃，前者是美國最接近普惠制兒童津貼的福利政策，後者是面向有孩子的中低收入家庭實施的社會福利與所得稅相結合的激勵政策；
第三，不斷擴充套件1965年開始實施的開端計劃（該計劃是美國聯邦政府迄今為止規模最大的早期兒童發展專案），形成向低收入家庭0~5歲兒童提供學前照料和教育服務的支援政策；
第四，1993年出臺《家庭和醫療休假法案》，規定員工可以擁有長達12周無薪卻保留就業的假期，但必須滿足公司規模超過50人、員工工作滿一年且每週工作滿24小時等限制條件。
積極開展國際移民治理
國際淨移民的增加有助於促進人口增長，降低人口老齡化發展速度，緩解老齡社會階段的勞動力老化和短缺問題，延長人口機會視窗期，促進人口紅利開發和經濟增長。同時，移民流入也會引發與本土人群的機會衝突和文化矛盾。因此，積極開展國際移民治理，平衡福利與數量的關係，化解多元與穩定的衝突，促進不同族群共建共享社會公平，成為一些移民國家人口結構治理的重點。
1990年以來，移民是英國人口增長的重要動力。大量移民的流入有助於緩解人口老齡化壓力，確保英國人口老齡化和高齡化水平長期處於歐洲國家的中下游位置。英國人口族群多樣性增加，但白人仍居主體。依據2011年的人口普查（英國人口普查在尾數為1的年份進行），白人佔比由91%降至86%，但其中由非本土裔構成的少數白人族群卻由2.6%升至4.4%。亞裔、非裔和混合裔等少數族群佔比均在上升，分別由4.8%、2.2%和1.4%升至7.5%、3.4%和2.2%。英國淨移民中，來自歐盟國家的數量從2015年3月至2016年3月的超過20萬人大幅下降到2019年3月至2020年3月的5.8萬人。來自非歐盟國家的數量自2013年以來持續增加，2019年3月至2020年3月達到31.6萬人，主要來自印度、巴基斯坦和中國。
英國的移民政策相對保守，一方面，歷史上對英聯邦國家和歐洲國家有許多照顧政策，這些政策塑造了當下的人口族群結構，如1948年《英國國籍法》賦予了“聯合王國和殖民地公民”和“英聯邦公民”同等的英國公民身份，允許他們自由進入英國；20世紀70年代英國加入歐共體之後，更是將移民政策向歐洲國家傾斜。另一方面，整體移民政策具有限制數量和篩選質量的發展特徵，如1981年《英國國籍法》結束出生地主義，禁止授予在英國出生但父母為非英國公民的孩子以公民身份；2002年《國籍、移民和難民法案》對申請英國公民身份的移民和難民的英語水平和培訓課程提出要求；2009年引進基於評分的公民資格系統，卡梅倫政府時期進一步強化了該系統的高技能要求等；2020年英國正式“脫歐”，新移民政策對歐盟和非歐盟公民採取同等標準，將70%在英國的歐盟勞工排除在外，更加提升了移民政策的“人才”含金量。
美國是世界上接收移民最多的國家。2018年，美國總移民人口達到4480萬人，來源地前三位是墨西哥、中國和印度，分別佔比為25%、6%和6%；當年新增移民人口中，來源地前三位中國、印度和墨西哥，分別達到14.9萬人、12.9萬人和12.0萬人。美國移民人口中，拉美裔佔比最高，但受教育程度普遍較低；亞裔受教育程度普遍較高，且未來佔比將超過拉美裔。
美國的總和生育率長期低於更替水平，新增移民的較高生育率是提振美國未來人口增速的關鍵。新增移民的族群差異也決定著美國未來族群結構的變化方向。調查顯示，拉美裔尤其是拉美裔中的墨西哥裔的生育率較高，亞裔較低，非拉美裔白人和非裔居中。
作為美國主體族群的非拉美裔白人，逐漸呈現比重下降和年齡老化的特徵。一方面，主體族群的佔比降幅大，少數族群尤其是拉美裔的佔比升幅明顯。2000~2019年，非拉美裔白人佔比由69.1%降至60.1%；拉美裔和亞裔佔比分別由12.6%和3.8%升至18.5%和5.9%；非裔佔比相對穩定，僅由12.1%升至12.5%。另一方面，相較於主體族群，少數族群愈發年輕化。考察2019年的年齡中位數可以發現，拉美裔為29.8歲，非裔為34.6歲，亞裔為37.5歲，遠小於非拉美裔白人（43.7歲）。同期，16歲以下的美國年輕人口中，非拉美裔白人和非裔比重下降，前者降幅較大，由60.8%降至49.95%，後者降幅較小，由14.6%降至13.7%；拉美裔和亞裔明顯上升，分別由17.2%和3.4%升至25.8%和5.2%。
美國透過移民最佳化人口結構、改善勞動力供給的同時，也遭遇了多元文化與社會穩定的衝突。為緩和社會撕裂，美國適時調整移民政策。一方面，建立配額制度；另一方面，增加質量限制條款，1977年成立人口選擇委員會，1986年透過《移民改革和控制法案》限制非法移民，2002年強化難民審查制度，嚴控外國留學生簽證發放流程。此外，有效施行移民政策離不開高效率的管理機構，美國早在1891年就已成立移民監察辦公室，1895年升格為移民局，先後隸屬於財政部、勞工部和司法部，2003年納入國土安全部，內設公民和移民服務處、移民和海關執法處、海關和邊境巡邏隊，不斷強化移民管理的分工與協作機制。
來源:瞭望