作者：聯合國糧食及農業組織（糧農組織）總幹事屈冬玉
過去兩年中，新冠疫情給全球糧食安全帶來了諸多挑戰，而俄羅斯和烏克蘭當前局勢又對此增加了一重嚴峻挑戰。 俄羅斯和烏克蘭在全球糧食生產和供應中發揮著重要作用。俄羅斯是世界上最大的小麥出口國，烏克蘭則位居第五。兩國合計佔全球大麥供應的19%、小麥供應的14%和玉米供應的4% ，佔全球穀物出口量的1/3以上。兩國也是油菜籽的主要供應國，佔世界葵花籽油出口市場的 52%。在同樣高度集中的全球肥料供應格局中，俄羅斯是主要生產國。
烏克蘭和俄羅斯糧食和油籽生產供應鏈與物流中斷以及對俄羅斯出口的限制措施，將對糧食安全產生重大影響。當前約有50個國家依賴從俄羅斯和烏克蘭進口以保障本國30%或以上的小麥供應，多數為北非、亞洲和近東區域的最不發達國家或低收入缺糧國。對於這些國家而言，糧食安全形勢尤其嚴峻。許多歐洲和中亞國家超過 50% 的肥料供應來自俄羅斯，供應短缺可能會延續至明年。
由於需求、農資和運輸成本高企以及港口運營中斷，自2020年下半年以來一路攀升的糧食價格於2022年2月達到了歷史最高點。以小麥和大麥為例，其全球價格在2021年期間上漲了31%。菜籽油和葵花籽油價格漲幅超過60%。需求高漲和天然氣價格波動也推高了肥料成本。舉例來說，作為一種重要的氮肥，尿素價格在過去12個月中上漲了三倍多。
當前這場衝突的程度和持續時間仍不確定。鑑於這兩個主糧商品出口國的農業活動可能被迫中斷，在國際糧食和農資價格已經處於高位且波動不定的情況下，或將嚴重加劇全球糧食不安全狀況。衝突還可能限制烏克蘭的農業生產和購買力，導致當地糧食不安全狀況加重。
確定核心風險因素
六月將迎來穀物收穫季，但尚不確定烏克蘭農民能否收穫作物並運往市場。大量人口流離失所，農業勞動力數量大為減少。同時，進入農田勞作會遇到困難，畜禽養殖和果蔬生產也將受到限制。
烏克蘭的黑海港口已經關閉。即使內陸交通基礎設施完好無損，但鐵路系統如無法運轉，將阻礙透過鐵路運輸糧食。船隻仍然可以透過土耳其海峽，大量小麥和玉米都要經由這一重要貿易關口進行運輸。黑海地區不斷上漲的保險費用將推升本已高昂的航運成本，進一步影響糧食進口成本。此外，儲存和加工設施能否保持完好、人手能否到位，也尚不明確。
俄羅斯的黑海港口目前仍保持開放，預計短期內不會對農業生產造成重大影響。然而，針對俄羅斯的金融制裁已經造成大幅貶值，如制裁持續實施，生產力和增長恐將遭到破壞，並最終進一步提高農業生產成本。
俄羅斯是全球能源市場的主要參與力量，佔全球煤炭出口的 18%、石油出口的 11%，天然氣出口的 10%。 農業除消耗燃料、天然氣、電力等能源外，同樣需要肥料、殺蟲劑和潤滑劑。生產飼料原料和飼料產品也需要消耗能源。當前衝突造成能源價格飆升，對農業部門產生負面影響。
全球超35%的人口以小麥為主糧，而當前衝突可能導致俄羅斯和烏克蘭小麥出口大幅驟降。目前尚不清楚其他出口國能否填補這一缺口。加拿大小麥庫存水平已處於低位，美國、阿根廷和其他國家政府預計將努力確保國內小麥供應，出口因此可能受限。
依賴小麥進口的國家可能會提高進口水平，從而進一步增加全球供應壓力。埃及、土耳其、孟加拉和伊朗的小麥進口量位居全球前列，60% 以上的採購量來自俄羅斯和烏克蘭，且均有進口額尚未落實。黎巴嫩、突尼西亞、葉門、利比亞和巴基斯坦的小麥供應也嚴重依賴俄烏兩國。由於預期其他出口國無法填補烏克蘭的出口損失且價格高企，全球玉米貿易量可能出現萎縮。
葵花籽油和其他種類植物油的出口前景也仍不明朗。印度、歐盟、中國、伊朗和土耳其等主要葵花籽油進口國必須尋找其他供應來源或轉向其他種類植物油，或將對棕櫚油、大豆油和菜籽油等油品形成溢位效應。
政策建議
1. 保持全球糧食和肥料貿易開放。應盡一切努力保護生產和銷售活動，滿足國內和全球需求。供應鏈應保持運轉，這意味著保護作物、家畜、糧食加工基礎設施和所有物流系統。
2. 尋找新的、更為多元的糧食供應來源。依賴俄羅斯和烏克蘭糧食進口的國家應探索替代供應來源以抵禦衝擊。這些國家還應當利用現有的糧食儲備，同時實現國內生產多樣化，以確保其國民獲得健康膳食。
3. 支援弱勢群體，包括國內流離失所人口。政府必須擴大社會安全網以保護弱勢群體。在烏克蘭，國際組織必須介入以幫助有需要的民眾。在全球範圍內，更多的人將因衝突而陷入貧困和飢餓，我們必須為他們及時提供有針對性的社會保護計劃。
4. 避免倉促做出政策回應。在制定任何保障糧食供應的措施之前，政府必須考慮其對國際市場的潛在影響。降低進口關稅或實施出口限制短期內可能有助於紓解個別國家的糧食安全挑戰，但會推高全球市場的價格。
5. 加強市場透明度和對話。提升全球市場狀況的透明度和提供更多相關資訊，可以幫助政府和投資者在農產品市場波動時做出知情決定。二十國集團農產品市場資訊系統 (AMIS) 等舉措透過提供客觀和及時的市場評估來提高這種透明度。