□ 新政解讀
□ 法治日報全媒體記者 周芬棉
按照“建制度、不干預、零容忍”的指導方針，依據新證券法及修訂後的行政處罰法，證監會近日釋出修訂後的《行政處罰委員會組織規則》（以下簡稱《組織規則》），取代2008年釋出的《行政處罰委員會組成辦法》（以下簡稱舊規）。與舊規相比，《組織規則》不僅在名稱上有所不同，內容上也大大豐富，在明確處罰委職責定位的同時，新增委員會及正副主任委員等職責。
《組織規則》的修訂，既是“建制度”，也是證監會作為證券監督管理部門行使監管職權，對證券違法違規行為進行處罰的行為準則，意義重大。記者採訪了多位專家進行詳細解讀。
處罰工作由行政首長負責
《組織規則》第二條即明確了行政處罰工作由行政首長負責的基本原則。其中規定：“中國證監會設立行政處罰委員會，對按規定接收的案件提出專業審理意見，對行政處罰決定進行法制稽核，由中國證監會作出行政處罰決定。行政處罰委員會設主任委員1人，副主任委員及委員若干人。行政處罰委員會主任委員由中國證監會有關負責人擔任。”
此規定同時明確了行政處罰委員會的職責定位，釐清了案件審理意見與行政處罰決定的關係，明確了主任委員負責下“主審-合議”的案件審理制度。
“這樣的規定，源於證券法的實體規定和行政處罰法的程式規定。”中央財經大學法學院教授郭華說，如此作出處罰決定，不僅於法有據，而且保障了處罰決定的公開公平公正。
其直接依據是證券法第一百六十九條規定：“國務院證券監督管理機構在對證券市場實施監督管理中履行下列職責：……（九）依法對證券違法行為進行查處。”證券律師康家昕介紹稱，在行政處罰法方面的依據是該法第五十七條規定，即調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據情節輕重及具體情況，作出處罰、不處罰或移交司法機關的決定；以及第五十八條規定，即行政機關負責人作出處罰決定之前，應當由從事行政處罰決定法制稽核的人員進行法制稽核；未經法制稽核或者稽核未透過的，不得作出決定。
《組織規則》的出臺，也吸收了現行實踐中一些行之有效的做法。
增加處罰委主任委員職責
中銀律師事務所阮萬錦說，《組織規則》將舊規第九條改為第十條，修改為：“行政處罰委員會履行下列職責：（一）擬訂證券期貨違法違規行為認定規則、量罰標準等；（二）制定與行政處罰案件審理有關的工作細則；（三）對調查部門移交的大要案進行預溝通；（四）依法審理，提出專業意見；（五）依法履行事先告知及聽證程式；（六）擬訂行政處罰和市場禁入意見；（七）對行政處罰決定進行法制稽核；（八）必要時對相關部門提出建議函；（九）監督、指導、統籌、協調中國證監會系統的行政處罰工作；（十）中國證監會規定的其他職責。”
其中，（一）為新增內容，（三）中預溝通職責為新增內容，而（四）、（五）、（七）項，及（十）項兜底條款皆為新增內容。
依《組織規則》規定，行政處罰委辦公室設在證監會。處罰委由主任委員和副主任委員及一般委員組成。據瞭解，在舊規的原則和框架之下，行政處罰委員會探索建立了兼職審理委員制度，吸納派出機構、證券期貨交易所及其他單位的專業人員參與案件審理工作，使行政處罰工作可以充分藉助一線監管部門的經驗優勢和專業優勢。
阮萬錦說，相較於舊規，《組織規則》進一步明確了兼職委員與專職委員適用相同的任職條件，履行相同職責，均由證監會聘任，同時明確了委員任期的規定（專職委員任期每屆5年，兼職委員每屆為2年）。
在主任委員的履職中，除應當指定行政處罰案件的審理委員、決定委員的迴避事項、負責行政處罰委員會的其他重大事項等職責之外，新增“召集會議，會同證監會首席律師研究重大、疑難、複雜案件”的職責，同時該條還新增副主任委員職責，即“副主任委員負責行政處罰委員會的日常管理，決定案件是否由調查部門補充調查或者退回”。
在委員的履職中，除“依法審理案件，就案件的事實、證據、處理提出審理意見；主持和參加案件合議、聽證、複核；行政處罰委員會安排的其他工作”外，新增“參與案件審理規則、標準等的制定”職責，取消舊規中的“及時完成案件審理、指導辦公室相關人員進行工作”等職責。
規範審理程式增巡迴機制
郭華說，舊規規定了三人主審合議的審理程式，實踐中有必要根據案件情況適用差異化審理程式。為此，《組織規則》規定：普通案件由一名委員主審，兩名委員合議，特殊情況可以增加合議委員。“可以增加合議委員”為新增內容，這說明在案件審理中要靈活處理。《組織規則》明確“違法事實清楚、法律依據明確的案件，可以適用簡易程式，由一名委員獨任審理”。同時新增規定：在案件審理過程中發現案件不宜適用簡易程式，或者當事人要求聽證、陳述申辯的，可以轉為普通程式。而且明確，重大、疑難、複雜案件必要時由行政處罰委員會集體討論、研究。
簡易程式與普通程式之間轉換，不僅體現靈活性，在正視當事人聽證申辯，依法保障當事人合法權益的同時，還具有合理配置審理資源、提高執法效率之功效。
“《組織規則》的一大亮點是明確巡迴審理工作機制。”康家昕說，《組織規則》新增第四條“行政處罰委員會建立巡迴審理工作機制，安排委員透過巡迴審理的方式開展工作”，來源於近年來證監會處罰工作的實踐。
近年來，為強化行政處罰與交易所一線監管的緊密銜接，證監會行政處罰委員會探索建立了巡迴審理工作機制，這對於提升行政處罰工作效率、便利當事人行使申辯權發揮了積極作用，被實踐證明具有顯著的制度優越性，為此，《組織規則》將這一行之有效的做法，透過規章確定下來。
阮萬錦說，證監會早在2002年就釋出了《關於進一步完善中國證券監督管理委員會行政處罰體制的通知》，率先在各部委中實施“查審分離”制度，即案件調查由稽查部門負責，審理由行政處罰委負責，大大提高了案件調查審理效率，實現了案件審理的專門化、專職化和專業化。近20年來，“查審分離”制度早已深入人心，並在實踐中不斷深化。
此次釋出的《組織規則》，進一步優化了“查審分離”體制。這不僅體現在相關主體的職責確定上，在審理環節也進一步釐清了各方責任，理順工作流程，提高執法效能，真正實現了審理程式的科學化及法治化，充分保障案件審理公平公正公開。
來源:法治日報——法制網