制定自然保護地法明確部門職責

□ 法治日報全媒體記者 蒲曉磊

□ 實習生 杜肖晗

立法保護的速度，沒能跑過破壞的速度——《中國樂業-鳳山世界地質公園保護條例》的立法程式還未正式啟動，鳳山世界地質公園就被破壞得“傷痕累累”。

4月22日，中央第七生態環境保護督察組通報了廣西壯族自治區河池市鳳山世界地質公園破壞性開採、違規建設問題。通報指出，鳳山世界地質公園保護為專案開發讓路，造成國家級地質遺蹟點和部分保護區域土地被違規審批用於礦產和房地產開發，問題十分突出。

而在去年9月，廣西壯族自治區人大農業與農村委員會建議，視情適時啟動制定《中國樂業-鳳山世界地質公園保護條例》的立法程式。

近年來，地質公園被破壞的現象並不少見。一些專家在接受《法治日報》記者採訪時建議，儘快制定自然保護地法，加大對包括地質公園在內的自然保護地的保護力度。

北京航空航天大學法學院教授杜群5月13日接受記者採訪時說，目前關於保護地質遺蹟保護和地質公園的法律法規已經比較多，法律有環境保護法、城鄉規劃法、土地管理法、礦產資源法，行政法規有《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《古生物化石保護條例》，部門規章有《地質遺蹟保護管理規定》，法制依據已經比較完備，但是法律實施的權威性並不高。目前在建設以國家公園為主體的自然保護地體系和最嚴格生態環境保護制度的生態文明建設的背景下，地質公園的法律實施有望得到加強。

杜群認為，法律規範分散化、立法非專門化影響了執法和守法的成效。未來以國家公園為主體的自然保護地立法應對地質公園保護進行專門規定，並且需要發揮生態文明建設的制度優勢。在立法上確立生態保護紅線對地質公園尤其是世界地質公園、國家地質公園的管制和剛性約束，形成強有力的法律實施上的“綠盾”保障。

一些地方政府存在重申報輕保護現象

鳳山岩溶地質公園位於廣西河池，於2005年9月被原國土資源部批准為國家級地質公園，2010年10月聯合國教科文組織批准其為世界地質公園，是目前廣西唯一的世界地質公園，擁有世界大型石筍群、世界天窗群、世界最高的地下溶洞峽谷、中國跨度第二的天生橋、千古之謎鴛鴦泉等獨特的地質遺蹟景觀。

這樣一個具有極高審美價值、科學價值、科普價值的地質公園，卻由於野蠻開發而遭到了極其嚴重的破壞。對於鳳山世界地質公園遭破壞性開採一事，中央第七生態環境保護督察組在通報中直指三大問題——違規採礦，生態破壞嚴重；違規開發房地產，地質地貌嚴重受損；蓄意調規，保護為發展讓路。

近年來，地質公園被破壞事件多次發生。

2014年，據媒體報道，湖南郴州丹霞地貌遭華潤電廠破壞，涉事排汙場所曾設在國家地質公園“紅線”內；2017年4月15日，張永明等3名攀巖愛好者以電鑽鑽孔、打巖釘、掛繩索等破壞性方式，攀爬位於世界地質公園三清山風景名勝區內的巨蟒峰，對巨蟒峰巖柱體造成了不可修復的嚴重損毀……

在近年來發生的地質公園被破壞事件中，除了遊客、企業等主體的不當和違法行為，相關政府部門的不作為、亂作為是重要原因。

通報指出，鳳山世界地質公園的破壞行為，並非偷偷摸摸進行，而是在有關地方和部門“密切配合”下完成。通報稱，鳳山縣委、縣政府思想認識不到位，亂作為、不作為，無視保護責任，以旅遊開發名義行房地產開發之實，上馬康養專案，建成多處高層酒店和養生館等。鳳山世界地質公園管委會監管不嚴、履職不當，對公園保護區內長期存在的違法違規專案視而不見。

武漢大學環境法研究所所長秦天寶說，對於世界地質公園等自然保護地，一些地方政府存在重申報、輕保護的現象，“早些時候，一些地方政府以為建立地質公園就可以大力發展旅遊等相關產業。後來發現並非如此，申報成功後要受到很多限制。在發現收益不多之後，容易疏於管理，甚至是想辦法修改規劃，把需要開發的地方從保護區域劃出去，這可能是地質公園遭遇嚴重破壞的一個重要原因”。

缺乏專門法律法規導致保護力度較弱

在2020年1月召開的廣西壯族自治區十三屆人大三次會議上，百色市代表團周武紅等10名代表提出“關於制定《中國樂業-鳳山世界地質公園保護條例》的議案”，建議透過專門立法的方式，實現地質公園資源保護與開發持續健康發展。

對此，廣西壯族自治區人大農業與農村委員會認為，制定《中國樂業-鳳山世界地質公園保護條例》是必要的。建議百色市和河池市人民政府按照地方性法規立法程式的有關規定和要求，抓緊做好立法前期的調研、論證工作，視情適時啟動制定條例的立法程式。

“鳳山世界地質公園被破壞一事，也從反面證明了這一領域完善立法的緊迫性和必要性。”秦天寶說。

關於地質遺蹟資源保護，我國環境保護法等法律法規中都有提及。環境保護法規定了對具有重大科學文化價值的地質構造等自然遺蹟以及人文遺蹟、古樹名木，應當採取措施予以保護，嚴禁破壞。城鄉規劃法要求城鎮建設總體規劃中必須包含自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容。土地管理法、礦產資源法也有相應地質遺蹟的保護規定。

“但不可否認的是，對於地質公園的保護，我國目前仍然沒有專門的法律法規，只有原地礦部於1995年出臺的《地質遺蹟保護管理規定》，但無論是從法律效力還是內容規定上來看，該規定已經不能適應新形勢的需要。”杜群說。

為解決地質公園保護中遇到的難題，一些地方在近年來立法對地質公園進行保護。

2006年10月，黑龍江省十屆人大常委會第二十三次會議表決通過了《黑龍江省五大連池世界地質公園保護條例》，成為我國規範世界地質公園的首部地方立法。

立法明確相關職能部門監督管理職責

中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2019年印發了《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），其中明確指出，按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，依據管理目標與效能並借鑑國際經驗，將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區、自然公園3類。自然公園包括森林公園、地質公園、海洋公園、溼地公園等各類自然公園。

“按照《指導意見》的分類，地質公園屬於自然公園這一類。因此，在國家層面立法進行保護時，可以考慮制定自然保護地法，將該法作為規範各類自然保護地行為的上位法，可以在其中對地質公園等自然公園的保護作出專章規定；然後根據這部法律制定專門的行政法規，根據地質公園的特點進行專門保護。”秦天寶說。

關於地質公園的專門性法律法規不完備，也是我國自然保護地立法方面的一個縮影。

“事實上，不僅僅是地質公園亟須保護，很多其他自然保護地也都面臨保護不力、開發過度等問題，亟須透過立法的方式加以規範。”秦天寶說。

國家林業和草原局副局長劉東生指出，當前，針對不同型別自然保護地的專門性法律法規不完備。不同型別的自然保護地在自然屬性、保護物件、利用價值、體制機制、政策措施、監管執法等方面各有特點，有的還沒有法律規範，已有的也亟須修改完善。對此，建議把自然保護地法儘快列入全國人大常委會立法規劃，建立“基本法+專類保護地法”體系。

秦天寶認為，明確政府職責是立法的重要內容之一，建議在制定自然保護地法時，明確各級林草、生態環境、自然資源等相關職能部門的監督管理職責，強化禁止性規定與責任追究。

來源:法治日報——法制網