190缺93，美國駐外大使為何“難產”?

當地時間12月16日，美國國會參議院以75票贊成、18票反對的表決結果，批准美國總統拜登提名的前資深外交官、哈佛大學教授尼古拉斯·伯恩斯出任駐華大使。

早在今年8月，伯恩斯就已經獲得美國總統拜登的提名，但是耗時4個月後才走完參議院的任命流程，讓美國駐華大使這一要職“空窗”了近14個月之久。

10月20日，美國華盛頓，伯恩斯出席參議院提名聽證會。圖源:視覺中國

事實上，美國在全球190個駐外大使職位中，93個都是空缺狀態，其中不乏英國、澳大利亞、沙烏地阿拉伯、韓國等美國的盟友國家。

例如，美國駐韓大使自拜登上任至今的11個月以來一直空缺，甚至連提名人選都沒有，韓媒擔憂韓國在美國的盟友中排名太靠後，不提名駐韓大使甚至是對韓國的“侮辱”。

據《華盛頓郵報》報道，美國過去的幾十年中，大使職位的空缺率在13%左右，而在拜登政府即將迎來執政一週年之際，仍有近一半的職位空缺，實屬罕見現象。

除了上述的幾個美國盟友之外，義大利、巴西、荷蘭、菲律賓、卡達、阿聯酋等47個國家和國際機構也處於既沒有大使，也沒有提名人選的狀態。對此，分析人士總結了如下幾點原因

第一，“前朝遺老”太多。先解釋兩個概念，美國的駐外大使通常分為兩類，一類是職業大使，往往不受政府更替影響。而另一類是政治任命大使，他們通常是美國總統競選活動時的“金主”，或是與總統關係不同尋常的人士。當政府換屆時，政治任命大使自然成為要被換掉的“前朝遺老”。考慮到大使的子女可能還在當地上學等情況，按照慣例他們會有數週或者數月的離職寬限期。而特立獨行的前總統特朗普在上任當天，便立即辭退了所有的政治任命外交官，留下了80多個空缺。獲得特朗普政治任命的大使佔比44%，比歷史平均值30%高出了不少。因此拜登政府上臺後，空缺出的大使職位也異常之高。

美國參議院外交委員會 新華社資料圖

第二，任命程式進展緩慢。大使要經歷越來越嚴苛的任命流程，包括政治審查、金融和健康資訊披露、道德調查、駐在國的審批等一系列流程。完成這些之後，候選人才能出席參議院外交委員會的提名聽證會。流程進展緩慢的原因之一，是一些共和黨人出於私利濫用權力，故意拖延表決。共和黨參議員克魯茲、魯比奧和霍利等為了表達對拜登外交政策的不滿，阻攔拜登的多項外交提名，讓任命流程一拖再拖。例如，駐華大使伯恩斯的提名11月初就在參議院外交關係委員會透過，而保守派共和黨議員盧比奧以伯恩斯對華“立場軟弱”為由表示反對，讓表決拖延至12月中旬才提上全院議程並最終透過。

第三，對拜登政府來說，處理國內事務是優先事項。畢竟美國國內疫情、通貨膨脹等問題已經讓拜登焦頭爛額。而在國際事務中，撤軍阿富汗、和盟友“拉小群”又是相對優先事項，任命駐外大使的優先順序就相對沒有那麼靠前。

大使職位空缺影響幾何?

大使職位空缺時，大使館副館長，即大使館的“二把手”會負責處理事務。這意味著副館長要身兼兩職，自然會出現效率低下的情況。

往大了說，大使的缺位影響著一國的外交表現。代理大使不能像正式大使一樣會見兩國的高層官員，削弱了政府間溝通的效力。另外，美國駐外大使還負責協調美國各機構在駐在國的工作，比如和美國國防部、財政部、商務部等協同合作。正式大使有總統的背書，說話辦事的分量自然要重於代理大使，在美國駐外人員中也更有威信。這也讓代理大使不願去主動作為，積極承擔領導責任，從而影響外交工作的效率。

美國駐俄羅斯大使館 圖源:新華社

哈佛大學教授格雷厄姆·艾利森在《華盛頓郵報》發表名為《別再玩美國大使遊戲》的評論文章，他批評道“美國的外交表現讓人不敢恭維”。文章中稱，美國外交的轉變發生在2001年“9·11事件”之後，在此後的20年中，美國降低了外交的地位，減少了對專業人員的投入，不再看重持續的外交對話。美國駐外人員也隨之大幅度縮減，從2017年到2020年，美國國務院有四分之一的外交官員離職，其中包括60%的職業大使。

美國新任駐華大使何許人也?

駐華大使的任命流程在延宕4個月後終於塵埃落定。伯恩斯是位職業大使，而非政治任命大使;他有豐富的外交經驗，曾在2005年至2008年期間擔任美國國務院的“三把手”，也就是負責政治事務的副國務卿。任命這樣資深的外交官足以說明對華關係在美國外交關係中所處的重要位置。

伯恩斯在中美關係緊張之際走馬上任，填補空缺了一年多的職位，也意味著他所面對的挑戰將遠遠超出其前任。不知道這位“姍姍來遲”的駐華大使是否能充分發揮中美之間“遞信人”和“傳聲筒”的作用。