“限塑令”實施效果不佳？ 因收費制度執行範圍有限

　　如何有效落實“限塑令”

　　專家觀點

　　◇“限塑令”對於違法行為統一採取罰款的方式，對於超市等大型商場是管用的，但對那些在集貿市場的小商販和流動攤販來說，沒有太大約束力。

　　◇整合監管機構，明確權責，並確定“限塑令”的主要負責部門，從而改變“限塑令”執行中的多頭監管狀況。

　　山西太原，民眾正在超市選購蔬菜。　張雲 攝

　　◇可由政府出資設立促進“限塑令”執行的專項基金，透過在大型超市提供環保袋出租服務、獎勵自帶購物袋消費者現金等措施完善限塑機制。

　　據2017年9月5日《工人日報》報道，資料顯示，目前美團、餓了麼、百度外賣三家平臺日接單量達2000萬份。而據美團外賣官網公佈的資料顯示，目前美團外賣日接單量達1200萬份。有媒體統計，按照每份訂單消耗1個塑膠袋和1個餐盒，每日約有2400萬個塑膠製品被消耗。這些塑膠製品很多都是屬於國家禁止生產、銷售的超薄塑膠袋。而記者購物中也發現，在大部分大型超市和商場，商家有償提供塑膠袋或用紙袋；但在一些小超市和農貿市場都會免費提供購物袋，而這些購物袋多是超薄塑膠袋。實際上，2007年12月《國務院辦公廳關於限制生產銷售使用塑膠購物袋的通知》(下稱《通知》)規定，從2008年6月1日起，全國範圍內開始禁止生產、銷售、使用厚度小於0.025毫米的塑膠購物袋，這就是眾所周知的“限塑令”。那麼，近十年來，為何“限塑令”實施效果不佳？是制度本身有缺失，還是規定內容不具可操作性？怎樣才能將“限塑”的目的落到實處？記者採訪了北京市博人律師事務所律師鄭春乃及河北省社會科學院法學所助理研究員劉勇。

　　為何要出臺“限塑令”

　　劉勇表示，根據《通知》可知，由於購物袋已成為“白色汙染”的主要來源，某些不可降解的塑膠垃圾，對能源以及環境產生了不可忽視的負面影響，乃至貽害無窮到了不得不管的地步。國家出臺“限塑令”，希望達到三個目的：一是在塑膠製品生產領域，達到督促企業生產耐用、易於回收的塑膠購物製品的政策效果。二是在塑膠袋銷售領域，達到杜絕商品零售場所銷售、使用不符合國家相關標準的塑膠購物袋的政策效果。三是在塑膠製品的使用領域，引導、鼓勵群眾合理使用塑膠製品，尤其培養廣大市民百姓樹立“減少或不用”塑膠購物袋的觀念，養成使用竹籃子、布袋子等替代品的習慣，進而強化國民保護環境的意識。在這三個具體目標的背後，是遏制“白色汙染”，促進資源綜合利用，保護生態環境，建設資源節約型和環境友好型社會的政策總目標。

　　“限塑令”規定了哪些內容

　　鄭春乃介紹，“限塑令”不單指《通知》，還包括商務部、國家發改委、工商行政管理總局聯合釋出的《商品零售場所塑膠購物袋有償使用管理辦法》(下稱《辦法》)和《關於商品零售場所塑膠購物袋有償使用管理辦法有關問題的處理意見》(下稱《意見》)，以及國家質檢總局和國家標準委釋出的三個國家標準。

　　自“限塑令”出臺後，2008年5月，商務部、國家發改委、工商總局聯合釋出的《辦法》規定，商務主管部門、價格主管部門、工商行政管理部門依照有關法律法規，在各自職責範圍內對商品零售場所塑膠購物袋有償使用過程中的經營行為進行監督管理。該《辦法》強調，商品零售場所不得銷售不符合國家標準的塑膠購物袋，應當向消費者有償提供塑膠購物袋，商品零售場所的經營者、開辦單位或出租單位應就違反有關規定的行為承擔相應責任。同年7月，商務部、國家發改委和工商總局根據《辦法》釋出以來，地方商務部門、工商行政管理部門及企業提出的一些問題，聯合釋出了《意見》，對《辦法》中的一些條款進一步細化和說明。根據《意見》，“限塑令”所指的商品零售場所是指所有提供商品零售服務的企業和個體工商戶經營場所；用於裝盛生鮮等食品的塑膠預包裝袋不得具有提攜功能，且須符合食品包裝相關標準。除食品外，其他商品進入零售渠道前，由商品生產者提供、隨附於單件(組)商品且符合國家相關標準要求的塑膠包裝袋可視為預包裝袋，基於食品安全和衛生等方面的考慮，商品零售場所向顧客提供的各種材質的袋製品，應向依法設立的生產廠家、批發商或進口商採購，並索取相關證照，建立相應的購銷臺賬，以備查驗；商品零售場所不得接受任何機構、組織和個人免費或有償提供的來歷不明、相關標示不全、圖案文字不符合國家相關標準和規定的各類袋製品。

　　劉勇介紹，為配合“限塑令”的實施，國家質檢總局和國家標準委還先後釋出了《塑膠購物袋的快速檢測方法與評價》《塑膠購物袋的環境、安全和標識通用技術要求》等標準，對塑膠購物袋的定義和術語、要求、試驗方法、檢驗規則及包裝、運輸和貯存都進行了清晰而嚴格的規定，並於2008年6月1日正式實施。國家發改委修訂了《產業結構調整指導目錄》，將超薄塑膠購物袋列入中國淘汰類產業目錄。

　　哪些因素影響“限塑令”實施效果

　　制度規定明確，標準也很完備，為什麼“限塑令”實施以來效果不佳？

　　劉勇認為，其在實施上流於形式，沒有達到預期效果，主要原因有兩個：一是塑膠袋收費制度執行範圍有限，基本侷限在大超市和商場，“限塑令”在農貿市場、批發市場、流動攤販等場所變成一紙空文，收效甚微。二是無法遏制小工廠和家庭作坊繼續違規生產像超薄塑膠袋這樣的塑膠製品。這部分企業導致的環境汙染往往是正規企業的數倍甚至數十倍。

　　鄭春乃表示，限塑令執行的阻礙因素有四個：一是監管措施缺乏針對性，導致“限塑令”本身可操作性不強。例如，由於對各種執法物件在監管難度上的差異性考慮不充分，《辦法》中對違反“限塑令”的行為統一採取了罰款的方式，這對於超市等大型商場是管用的，但對於那些在集貿市場的小商販和流動攤販來說，沒有太大約束力。二是“限塑令”配套政策制度不完善，使得“限塑令”的操作性大打折扣。“限塑令”涉及塑膠購物袋的生產、流通、使用、回收各個環節，執行部門多，各部門如何在政策的執行過程中相互協調配合，缺乏相關的制度和操作細則。此外，雖然提到了公眾參與和社會監督的問題，但並沒有制定具體的施行辦法。三是“限塑令”作為一項直接關係人民群眾日常生活的公共政策，在制定過程中自始至終都是以政府部門作為單向主導，頒佈前沒有充分舉行聽證會讓決策者和政策執行物件進行互動，導致出臺後消費者缺乏足夠的心理準備，在價值認同方面存在缺陷，更多的執行來自被動的接受而非主動認同。普通消費者無法切身體會到不使用塑膠袋的好處和利益，相反，有償使用反而使不少人不再有免費使用時的道德顧慮，更加隨心所欲地購買使用塑膠購物袋。四是技術層面受限。因為在價格和實用性上均優於塑膠購物袋的替代產品在短期內無法研發成功，導致群眾生活中還是以使用塑膠購物袋為主。

　　如何有效落實“限塑令”

　　如何有效落實“限塑令”？鄭春乃建議，一方面，要完善配套制度。修訂“限塑令”，明確規定由稅務部門負責對塑膠袋徵收高於其採購成本的環境稅，透過增加購買成本、傳遞環保資訊和強化政府部門責任來有效地抑制塑膠袋消費。同時，由政府出資設立促進“限塑令”執行的專項基金，強制要求塑膠購物袋生產企業回收塑膠購物袋。此外，透過在大型超市提供環保袋出租服務、獎勵自帶購物袋消費者現金等措施完善限塑機制。另一方面，加大執法力度。加強市場巡查，規範經營行為。重點對集貿市場、批發市場等加強巡查，收繳、查扣無合格標識的塑膠購物袋。加大對使用不合格塑膠袋、免費提供塑膠購物袋、無照生產經營塑膠購物袋等違法行為的查處力度。再一方面，整合監管機構，明確權責，並確定“限塑令”的主要負責部門，從而改變“限塑令”政策執行中存在的環保、質檢、工商、商務等多頭監管狀況，形成各部門各司其職、多管齊下、通力合作的強力綜合整治態勢。

　　劉勇認為，有效落實“限塑令”，僅靠一紙禁令是不夠的。當前要加強政府引導，透過大力扶持環保替代產品研發和生產、加大對全社會的環保宣傳力度，提高公眾環保意識，使廣大群眾和生產、銷售企業牢固樹立節約資源和保護環境意識，自覺合理使用塑膠購物袋，依法生產、銷售合格塑膠購物袋。激勵公眾參與監督，充分發揮民間組織作用，推動資源節約、環境保護社會化。只有全社會都動員起來，參與進去，“限塑令”政策才能真正落到實處。

　　趙衡

　　劉勇

　　門診問題

　　“限塑令”實施效果為何不佳？

　　門診專家

　　北京市博人律師事務所律師 鄭春乃

　　河北省社會科學院法學所助理研究員 劉勇