本文轉載自官察室
作者任建明
官員薪酬制度和官員選拔任用制度屬於兩項基礎性的政府制度，對於政府管理質量和廉政建設結果均有重要影響。從全世界來看，新加坡的官員薪酬制度獨具特色，也一直存有爭議。其中一個爭議是關於高薪養廉，贊成方認為新加坡是高薪養廉的典型，而反對方則認為這純屬“誤讀”，甚至是“彌天大謊”。
事實究竟為何呢？多年來，新加坡的國家競爭力和清廉程度在全球都名列前茅。這和它的官員薪酬制度有無關係，究竟是什麼關係呢？
以6類職業收入為基準
新加坡1965年獨立建國，是一個只有50多年曆史的年輕國家。作為一個小微國家，新加坡卻有著世界影響。回顧新加坡官員薪酬制度演變歷史，其主要經歷了4次大的調整，時間點分別是1982年、1994年、2007年、2012年。
1982年之前，新加坡官員的薪水並不高。給公務員大幅加薪是從80年代，尤其是從1985年以後才開始的。此後20多年，直到2012年止，新加坡官員工資水平總體上一路走高，甚至是世界最高。“高薪養廉”的說法或誤解正是在這個過程中產生的。
參照市場及社會工資水平，確定官員薪酬，是新加坡的一個傳統。但成為正式制度，是1994年的事情。由此來看，1994年在新加坡官員薪酬制度歷史上，是一個十分重要的時間節點。
1994 年10 月21 日，新加坡釋出相關白皮書，正式確立了官員薪酬水平與市場和社會薪資水平掛鉤的基本制度框架。在該框架中，選定6類職業，即：銀行家、會計師、工程師、律師以及製造企業和跨國公司中的中高層管理者為參照物件。另外，將特級公務員（實際涵蓋政務官和事務官）中的初任部長和普通公務員中的超級G級公務員的薪酬確定為薪酬體系中的兩個基準，分別為MR4和SR9。特級和高階公務員以MR4為基準，普通公務員則以SR9為基準。
這兩個基準的薪酬如何確定呢？這就要參照上述6類職業了，選取每類中收入最高前4人，共計24 人，此24人年薪平均值的三分之二就是MR4。再從這6類職業的所有32歲領薪者中，選取每類職業薪酬水平排第15位的人，共計6人，此6人年薪平均值即為SR9。
但這樣的演算法沒有持續太久。2006年前後，新加坡公務員辭職率持續走高，為了利於政府與市場、社會競爭優秀人才，2007年新加坡官員薪酬制度再次進行調整。
新加坡社會也間或有官員薪酬過高的意見甚至是尖銳批評，但官方從來不接受“高薪養廉”的說法，他們認為是“高薪引才”或“高薪搶賢”。在2007年調整中，主導動機是提高官員的薪酬水平，但仍沿用1994年的掛鉤思路，只是修改了基準薪酬的計算方法，即：放棄平均值計算法，而改用選取中位值法。
在6類職業中各選收入最高的前8人，共計48人，對這48人的收入進行排序，排第24位者年薪的三分之二即為MR4。在六類職業中的所有32歲的領薪者中，各選收入最高的前8人，共計48人，對這48人的收入進行排序，排名第15位者的年薪即為SR9。
據新加坡政府官方宣告，經2007年調整，全國95％的公務員年工資平均增加3％到5％，而一些工資明顯低於私營部門的公務員的年工資增幅達到13％至33％。其中，新加坡總理年薪增長25%，達到310萬新元，約合205萬美元，是當時美國總統年薪的5倍；部長和高階常任秘書工資增長33%，達到159萬新元。
一次大選引發的薪酬調整
以新加坡官員薪酬制度調整歷史來看，2012年也是另一個重要時間節點。本次調整有兩個主要原因。一是社會上對官員高薪意見的持續積累；二是2011年議會大選中人民行動黨的“失利”。表面上看，人民行動黨在大選中繼續“完勝”，贏得了全部87個議席中的81個。但丟失的6個議席來自於一個集選區，被工人黨斬獲。81∶6，遠不足以說明這次選舉的激烈。在最緊張的選區，人民行動黨只贏了反對黨142票。反對黨所獲得的6席，代表著近40%選民的支援票。
大選引發了人民行動黨的深刻反思，行動之一就是調整官員薪酬制度。2012 年1 月10 日，新加坡政府釋出《勝任且忠誠的政府的薪酬標準》白皮書。本次調整要求對政務官和高階公務員進行降薪，同時改變了薪酬標準的計算方法。最大變化在於取消將6類職業人員作為比較物件，而是不考慮職業類別，直接選取薪酬水平最高的1000名新加坡人的年薪中位值，將這一數值的60%確定為MR4。2011年的MR4數值為110萬新元，這意味著次年總理年薪降到了220萬新元，降幅達到30%。
既然是掛鉤機制，自然會有漲有落。2008年，受世界性金融和經濟危機影響，新加坡企業和社會人員薪水減少，隨著基準薪酬的下降，政府各級公務員工資比2007年減少了11%～19%。此外，也有發揚風格式降薪。
2020年年初，受新冠肺炎疫情衝擊，新加坡出現了2009年以來的首次經濟衰退。2月末，新加坡副總理兼財政部長王瑞傑宣佈，新加坡總理、副總理，總統及所有部長本年度都將減薪一個月。
2012年建立的新的官員薪酬制度一直沿用至今，而且基準年薪也基本沒有變化。
薪酬制定原則：重視人才
新加坡在官員薪酬制度的制定中，始終堅持一大原則。關於這個原則有多種表述，如“具競爭性的薪酬”“高薪搶賢”“平衡比較機制”“與市場和社會工資水平掛鉤”等。其背後的核心理念是一致的，即：確實重視人才。
官員也是重要人才，政務官和高階公務員更是社會的精英人才、稀缺人才，理應獲得全社會最高的薪酬。由於新加坡是個小微國家，人力資源基數甚小，挑選到國際一流的政治和公共管理人才實屬不易。這或許是新加坡政治家更加重視高官人才的特殊原因。客觀地看，新加坡高度重視人才的理念，一以貫之的堅持，是確保新加坡成為世界上少有的有大國影響的小微國家的關鍵原因。
新加坡的影響力橫跨東西方兩個世界，從這個角度上看，這樣的小微國家幾乎只有新加坡一個。從古到今，這個世界就是大國政治，這是客觀因素或硬條件所決定的。但新加坡是個例外，例外的原因只能是主觀因素或軟條件，其中，重視政治和公共管理人才，並以相應的薪酬制度予以支撐，應當是一個主要方面。這個做法和經驗值得重視，對大國也很有啟發。基於上述原則所建立的薪酬制度，必定就是彈性的、浮動的，也應當是透明公開的。
新加坡官員薪酬制度有三個突出特點。一是官大於吏。官就是政務官，包括總統、總理、部長等，經由選舉產生。這部分官員實屬精英，確實少而精，在新加坡也就30來人。吏就是事務官，或官僚階層、公務員，經由人力資源市場聘用而來。所謂官大於吏，體現在薪酬等級表中，就是政務官的工資一定高於公務員。
另一個特點是奉獻精神。根據上述原則，高階官員尤其是政務官理應獲得新加坡最高薪酬，但考慮到政務官和高階公務員的奉獻精神或為民服務宗旨，其薪酬都打了較大的折扣。以作為高官薪酬基準的初任部長薪酬為例，其水平並不是新加坡收入最高的1000人的中位值，而是打了6折，2012年在全國薪酬水平排名中大約是1400位。
還有一個特點則是實用主義。李光耀本人自稱是個實用主義者，實用主義也算是新加坡的國家哲學或立國之本。反映在薪酬等級表中，就是總理是新加坡工資最高的官員，而不是總統。從政治地位上看，總統自然是最高的，但其薪酬只是二級高階部長的等級。
在新加坡政治體制中，總統職位屬於國家權力冗餘設定，只有當總理出現問題、國家權力真空時，才臨時接管國家權力。常態下，總統多屬於榮譽職位，政治責任和工作負擔並不大，因此，薪酬係數就較低。
僅靠“高薪”不能“養廉”
新加坡官員薪酬制度體現了現代公私分明理念。而且，從全世界來看，只有新加坡做得比較徹底，也因此屬於特例。
人們公認新加坡官員的薪酬制度屬於真正的裸薪制度，就是除了正式薪酬之外，官員在職時不享有任何額外福利，卸任後也沒有領退休金或獲其他待遇，適用統一的社會保障制度，即中央公積金制度。
新加坡總理的住房和車子都是自己承擔費用，出行乘坐商務飛機，機票自己掏錢，連保鏢的費用也是總理自己負責。其他官員就更不用說了。以美國為例，總統在職福利包括免費入住白宮、免費使用“空軍一號”專機，一些特別僱員的薪資也由公款支付；卸任後能獲得一筆可觀的退休金、安家費，全家享有免費醫療、免費辦公室和公帑負擔的服務人員以及安保待遇等。從這個意義上說，實現現代化，並不容易。
2009年，李光耀在接受專訪時曾說：“所謂高薪養廉，就是政府支付部長一定薪金，讓他們靠這份薪水打點自己的一切。不像在其他國家，部長雖然薪金不高，但有許多的額外津貼和優惠，就連一些最低薪的部長，他們的妻子都穿得珠光寶氣，住的也是豪宅……所以，新加坡人必須決定他們是要部長領低薪，然後出現像英國議會那樣的把戲，議員把倫敦和郊區其他房子的裝修費都報公賬，還是支付部長一筆合理的薪金，不另給津貼。那是你的薪金，你就用這筆錢去買車或買其他東西。”
新加坡官員的所有公務應酬開支都要列出來，每項賬目都明明白白，民眾也一清二楚。如果真能做到新加坡這樣，相信絕大多數國家的老百姓都願意接受這樣的高薪制吧。
實際上，高薪養廉在新加坡並不成立。僅就薪酬數字來看，“高薪”之說成立。但從官員的實際收入來看，那就不一定了。
此外，新加坡獨立建國後，人民行動黨第一時間就展開鐵腕反腐行動，5到10年，其反腐敗就成功了，廉潔政治的目標已然實現。而新加坡給官員大幅加薪是1980年代中期以後的事情。從這兩個時間線來看，實現廉潔在前，實行高薪在後，事後提出“高薪養廉”命題，並加之於新加坡，確實有悖因果邏輯。
嚴格地說，“高薪”和“養廉”是弱因果關係，相對而言，“低薪”和“致腐”的因果要更強一些。這有一些全球實證研究支援。如果能給官員實行適度的“高薪”，並輔之以競爭性的官員選任制度，則“高薪”和“養廉”的因果關係會增強。如果僅實行“高薪”，而沒有競爭性的官員選任制度淘汰濫竽充數者、機會主義者，則完全有可能更加腐敗，因為官員薪水多了，權錢交易的要價可能提高。（作者系北京航空航天大學廉潔教育與研究中心主任）
欄目主編：顧萬全 文字編輯：董思韻 題圖來源：圖蟲 圖片編輯：曹立媛
來源：作者：官察室 任建明