實行職工基本養老保險全國統籌，可以統一退休職工基本養老金的確定和調整方法，從而實現地區之間參保職工基本養老金權益的平等
參保人數及其年齡結構、性別結構等宏觀資訊，參保者個人的收入狀況、繳費情況等微觀資訊，將得到準確核定
實行職工基本養老保險全國統籌是一項重大工程，要做到“全國一盤棋”，實現制度成熟定型、健康執行，還需要創造一系列必要的條件
文 | 何文炯
職工基本養老保險全國統籌，已於今年1月1日正式實施。
職工基本養老保險制度，是惠及面廣、所需資金量大、社會關注度很高的社會保險專案。從1997年建立以來，該制度不僅為退休職工提供了有效的老年收入保障，也為國家的經濟體制改革作出了積極貢獻。
由於採用地方統籌的管理模式，現行職工基本養老保險的制度框架全國統一，但具體政策在地區之間存在一定差異，這就導致地區之間存在社會保險權益差異和制度執行成本差異。
經過多年準備，我國制定了職工基本養老保險實行全國統籌的具體實施方案。這就意味著，職工基本養老保險制度經過25年的執行，迎來了全國統籌時代。
社會保障領域重大事件
職工基本養老保險是社會保障體系中的重要專案，關係到每個勞動者年老之後的基本收入來源和基本生活保障，影響著用人單位的勞動力成本和勞動者的當期可支配收入，從而影響勞動力市場。
近年來，中央決定把這一制度的統籌層次從省級提高到全國，這是我國社會保障領域的重大事件，將對國家的經濟發展和社會進步產生積極影響。
有益於職工基本養老金權益平等。根據現行規則，退休職工的基本養老金計發辦法是全國統一的，但具體政策存在差異。例如，“中人”過渡係數等引數的具體設定存在地區差異，遺屬待遇和喪葬補助金等也有差異；養老金調整方面，各省每年基本養老金平均增幅大體相同，但與基本養老金絕對額、繳費年限掛鉤的方式等具體辦法各不相同。
這些地區間的差異折射出了參保職工基本養老金權益的差異。實行職工基本養老保險全國統籌，可以統一退休職工基本養老金的確定和調整方法，從而實現地區之間參保職工基本養老金權益的平等。
有益於建設全國統一大市場。為完善社會主義市場經濟體制，中央提出加快建設全國統一大市場，社會保障制度也應與之相適應。此前，雖然職工基本養老保險費率逐漸統一，但由於繳費基數確定方法不同，各地用人單位實際繳費負擔也不同，反映出各統籌地區之間的勞動力基礎成本不同。有關部門制定了關於基本養老保險關係轉移規則，但由於缺乏統籌地區之間的利益協調機制，基本養老保險關係轉移依然不順暢，直接影響著勞動力的自由流動。這些問題，歸根到底都與統籌層次低直接相關。
職工基本養老保險實行全國統籌，將有效解決這些問題，促進全國勞動力市場一體化，促進勞動力資源最佳化配置，從而促進全國統一大市場的形成，促進區域之間均衡協調發展。
有益於職工基本養老保險制度最佳化。實行全國統籌後，職工基本養老保險制度執行將進一步規範，待遇計發與調整和籌資規則將全部統一，基本養老保險關係轉移難等問題將得到有效解決。在此基礎上，國家可以進一步明晰職工基本養老保險制度的職責定位，最佳化制度設計和執行機制，不斷增強其可持續性和制度執行效率。
梁晨圖/本刊
全國統籌效應積極
近年來，從中央到地方積極推動職工基本養老保險全國統籌，積極效應不斷顯現。
提高參保資訊的準確度。全國統籌之前，各統籌地區之間資訊互不連通，導致職工基本養老保險的部分參保資訊不準確，影響著參保者權益的準確核定和相關部門的決策。例如，勞動者跨地區流動就業時，部分勞動者的基本養老保險關係沒有及時轉移，可能導致同一勞動者在多個統籌地區參保的情況，有可能影響全國參保人數統計的準確度。
實行全國統籌之後，職工基本養老保險將採用同一資訊系統，可避免重複統計等現象，參保人數及其年齡結構、性別結構等宏觀資訊，參保者個人的收入狀況、繳費情況等微觀資訊，將得到準確核定。這可以有效保障參保者的合法權益，還將為相關政策研究和決策提供重要參考。
提高待遇和繳費的規範化程度。基本養老金待遇和繳費是職工基本養老保險制度的核心要素。這一制度早期實行縣級統籌為主，後部分地區逐步提高到省級統籌，因而其待遇確定與調整以及繳費規則，在實踐中存在較大的地區差異，儘管最近幾年這些規則逐步接近，但地區之間的差異仍然客觀存在。
實行全國統籌之後，職工基本養老保險將逐步採用統收統支的方法。在基金支出方面，將實行關於基本養老保險待遇支付的統一規則，各地必須按照統一的基本養老金計發、調整和發放規則，以及其他專案的支付規則。在基本養老保險費徵收方面，社會保險部門將與稅務部門共同制定，關於繳費基數確定的統一規則和需要在特定時期執行的費率，各地必須嚴格執行，尤其是隨著稅務部門徵收社會保險費的工作職責全部到位，相關工作的規範化程度將持續提高。
緩解中央財政的補助壓力。從各地職工基本養老保險基金歷年的收支情況看，部分地區基金收支有盈餘，部分地區基金收不抵支。為了彌補困難地區的基金收支缺口，中央財政20多年來一直對職工基本養老保險基金進行補助，且額度不斷增加。為了調劑地區之間的基金餘缺，2018年起，我國建立了職工基本養老保險基金實行中央調劑制度，為實行全國統籌奠定了基礎。
實行全國統籌之後，如果基金收支有盈餘的地區未來繼續保持盈餘，並且基金收支有缺口的地區缺口不再擴大或者擴大不多，則基金盈餘地區的資金將被用於彌補缺口。中央財政的補助壓力將有所緩解。
2022年6月24日，福州市鼓樓區水部街道一家老年食堂，社群志願者為老人提供助餐服務 姜克紅攝/本刊
紮實推進全國統籌
實行職工基本養老保險全國統籌是一項重大工程，要做到“全國一盤棋”，實現制度成熟定型、健康執行，還需要創造一系列必要條件。
進一步健全各級政府的責任機制。職工基本養老保險由地方統籌轉為全國統籌，將帶來各級政府之間責任關係的變化。
實行省級統籌時，省級政府對於本省（自治區、直轄市）的職工基本養老保險基金收支平衡承擔最終責任。所以，各地在基金支出方面除了執行中央統一政策之外，可能會根據本地實際情況進行微調，在基金徵收方面有一定自主性，基金收支難以平衡的省份還會有財政對基金的補助。
實行全國統籌之後，各地必須統一執行中央政策，在基金支付方面各地不再擁有自主權，但也可能導致部分地區在基金徵收方面的工作鬆懈，從而影響基金收入。所以，必須建立清晰的中央和地方政府支出責任分擔機制，壓實各級政府的執行責任。
明晰並統一工資的含義和核定方法。繳費基數是影響職工基本養老保險基金收入的重要因素。從20多年實踐看，各地職工基本養老保險繳費基數存在不實的情況，一個重要因素是工資統計缺乏統一易行的計算口徑。因此，應當由稅務、統計和社會保險等部門共同研究，進一步明晰工資的含義、計算方法及統計規則，為準確計算職工基本養老保險乃至整個社會保險繳費基數奠定基礎。
同時，應科學確定職工平均工資的演算法。職工平均工資是確定部分參保人員繳費基數、基本養老金待遇的重要指標，但要注意統計範圍的匹配問題。即職工平均工資計算的統計範圍與職工基本養老保險制度覆蓋範圍是否一致。如果職工基本養老保險全國統籌暫時僅針對企業，則職工平均工資的統計範圍，應該剔除國家機關和事業單位正式在編人員。
妥善處理轉製成本和歷史債務。全國統籌意味著，職工基本養老保險制度獨立執行、基金獨立核算，因而必須釐清責任算清賬。明確轉製成本由政府承擔，並透過財政預算、國有資本劃轉等途徑充實職工基本養老保險基金，償還歷史債務。
健全基本養老保險精算制度。作為長期性的制度安排，基本養老保險必須有精算平衡機制。實行全國統籌之後，職工基本養老保險將是一個制度獨立執行、基金自求平衡的社會保險專案，因而必須提高科學化水平，更加重視其精算制度建設，明確精算工作的職責。一是制度設計的精算事務，包括制度改革、制度轉換、制度整合和重大政策調整等，以科學的人口統計分析為基礎，進行政策模擬。二是籌資分析，包括費基、費率、財政補助和繳費人群及變化趨勢分析等。三是基金支付分析，包括給付物件、待遇標準的趨勢分析。四是結餘分析，包括結餘量、結餘原因、結餘規模適度性分析。
持續完善最佳化制度。改革只有進行時。實行全國統籌之後，仍需在至少三個方面不斷深化基本養老保險制度改革。一是明確職工基本養老保險制度的職責，是為保障工薪勞動者退休之後具有購買基本生活資料的能力，因此應擺正該制度在老年保障體系中的職責定位和在多層次養老金體系中的職責定位。二是按照保基本原則，增強制度的互助共濟性。三是逐步降低群體間基本養老金的待遇差距。
（作者為浙江大學民生保障與公共治理研究中心主任、中國社會保障學會副會長兼養老金分會會長）■