□ 本報記者 朱寧寧
近日，西南政法大學行政法學院副教授梁洪霞接到了全國人大常委會法工委法規備案審查室工作人員的電話，就此前她提起的有關地方性法規設定申領生育保險待遇前置條件、不當限縮生育女性權利的審查建議進行了口頭溝通。溝通中提出，隨著國家生育政策的不斷調整，部分法規、規章、規範性檔案對享受生育保險待遇作出的限制性規定，已不適應黨中央關於最佳化生育政策決策部署和國家推進積極生育政策改革、完善生育保險支付制度的要求，與憲法法律相關規定精神不盡相符。
近年來，不少專家學者和公民對部分地方性法規、規章要求申領生育保險待遇需提供“結婚證”“生育服務證”等證明材料的規定提出審查建議，認為相關規定不符合黨中央決策部署精神和國家重大改革方向，與上位法相關規定的精神不一致，建議審查糾正。
“生育保險是國家對孕期、產期職工在喪失或者暫時喪失勞動能力和勞動機會時給予一定生活保障和物質幫助、分擔生育成本的社會政策，體現了國家對生育女職工生命權、身體權、健康權和勞動權的重視和保障。”全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹表示，憲法、法律提倡適齡婚育，也保障女性在生育的情況下有從國家和社會獲得物質幫助的權利。同時，在國家調整計劃生育政策的大背景下，擴大國家生育保險覆蓋面，有助於營造更為和諧、友善的社會環境，與黨中央決策部署精神和社會主義核心價值觀的導向是一致的。
法工委已發函請有關方面及時調整完善相關規定，消除享受生育保險待遇的不當限制。值得關注的是，該審查事例也是近些年來法工委透過備案審查制度落實黨中央關於最佳化生育政策決策部署、積極回應國家人口發展政策重大調整的又一經典案例。此前，法工委曾叫停地方性法規有關“超生即辭退”“超生即開除”等規定。
限制部分生育女性領取生育險引質疑
2021年，梁洪霞在參加一次學術會議時關注到一起有關未婚媽媽領取生育保險金遇阻的案例。梁洪霞的研究領域是憲法學、人權法學，自己又身為女性，這些都讓她對女性權利平等法律保護尤為關注。
那究竟為什麼部分女性領取生育保險金會遇阻呢？梁洪霞開始查閱法律、行政法規、地方性法規、規章等，並研究了多個類似案例。她發現，現行國家法律層面並沒有對於生育女性享受生育保險待遇設定障礙，地方性法規中也沒有直接的禁止性條款，但在部分地區，地方性法規、規章卻將“結婚證”列為給予生育保險金的必要前提條件。這意味著，只有已婚女性才能享受生育保險待遇。
分析箇中緣由，梁洪霞認為，主要是因為各地普遍將落實計劃生育基本國策與生育保險相掛鉤，生育險的功能不僅被定位在保障孕婦及其胎兒權益上，還兼具實現計劃生育功能。由於人口與計劃生育法規定的有關生育保障措施皆是針對夫妻而言，部分女性並不具備人口與計劃生育法的合法主體資格，而且生育子女的數量法律上很難確定，不利於計劃生育政策的實施，因此，部分地方在生育保險制度實施上進行了一定的限制。
“生育保險的初衷是保障生育，應該一視同仁對所有生育女性提供平等保護。”梁洪霞認為，我國憲法規定公民在法律面前一律平等。對於生育險，勞動法、社會保險法、婦女權益保障法等法律中並未區分已婚女性和未婚女性。部分地方要求提供生育證明或結婚證才能領取生育保險的規定不符合平等保護原則，同時，生育險對女性和胎兒的經濟保障尤為重要。於是，她產生了透過提起備案審查來糾正地方規範性檔案中有關限制部分女性享受生育保險待遇規定的動議。在她看來，從立法上清除這些限制才是最為根本的措施。
2022年5月，梁洪霞向全國人大常委會法工委提起審查建議，認為地方性法規等規範性檔案將結婚作為申領生育保險的前置條件，屬於不當限縮生育女性群體獲得生育保險的權利，不符合平等保護原則，與上位法相關規定的精神不一致，應予以修改。
國家層面在待遇享受方面並沒有門檻
近年來，隨著我國人口形勢不斷變化，國家生育政策進行了多次調整。
2015年12月，中共中央、國務院印發《關於實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務管理的決定》，開始實施全面兩孩政策。2021年6月，中共中央、國務院印發《中共中央 國務院關於最佳化生育政策 促進人口長期均衡發展的決定》，實施三孩生育政策及配套支援措施，進一步明確“取消社會撫養費，清理和廢止相關處罰規定，將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤”。2022年8月16日，國家衛健委等17部門聯合印發《關於進一步完善和落實積極生育支援措施的指導意見》，提出“國家統一規範並制定完善生育保險生育津貼支付政策，強化生育保險對參保女職工生育醫療費用、生育津貼待遇等保障作用，保障生育保險基金安全”“有條件的地方可探索參加職工基本醫療保險的靈活就業人員同步參加生育保險”等。
按照中央精神，有關部門積極推動職工生育保險與國家生育政策脫鉤。2019年國辦印發的《關於全面推進生育保險和職工基本醫療保險合併實施的意見》和2020年國家醫療保障局印發的《全國醫療保障經辦政務服務事項清單》明確規定，生育保險待遇核准支付只需提供醫保電子憑證或有效身份證件或社保卡、醫院收費票據、費用清單、診斷證明(或病歷資料)，沒有要求提供“結婚證”“生育服務證”等相關材料。
就在不久前，針對生育保險的門檻和爭議，國家醫保局待遇保障司副司長劉娟在國家衛健委新聞釋出會上公開回應稱，關於領取生育津貼的門檻，可能一些地方有提供生育服務相關材料的要求，但只要履行了生育保險的繳費責任，國家層面在待遇享受方面是沒有門檻的，而且在經辦服務清單上，關於享受生育保險生育津貼所需提供的相關材料也不需要“結婚證”等。
重新評估界定生育保險制度政策功能
“在工業化社會，生育帶來的醫療費用成本和職業成本非常高。”中國政法大學教授婁宇指出，生育保險承擔著解決女職工生育醫療費用和休假期間工資損失補償的功能。設立生育保險的目的就是透過社會化籌資手段解決適齡職工的後顧之憂。
據婁宇介紹，我國的生育保險制度始於1951年頒佈的《中華人民共和國勞動保險條例》，但受制於當時的經濟社會發展水平，生育保險的待遇較低。1994年，原勞動部頒發了《企業職工生育保險試行辦法》，此後逐步建立了以企業單方繳費、地市級統籌為主、生育津貼和醫療費用待遇相結合為特色的生育保險制度。2010年，社會保險法正式確立了生育保險制度在我國社會保險體系中的法律地位。截至2019年年底，我國所有地區都實現了生育保險和職工基本醫療保險合併實施。
“計劃生育是我國的基本國策，生育保險制度的安排不能不考慮計生的要求。”婁宇認為，不管是規定已婚生育的職工才能獲得生育保險的待遇，還是規定領取《獨生子女優待證》的男配偶才能享受生育假，這些與計劃生育國策掛鉤的結構性制度都發揮著政策激勵和引導的功能。這種制度安排在特定的歷史時期具有特定的合理性。
婁宇指出，在我國即將進入人口負增長的大背景下，需要構建一整套生育友好型制度。其中，生育保險作為重要組成部分，其政策功能應當被重新評估和界定。
“擴大生育保險基金支出對於緩解人口壓力的作用可能微乎其微，其平等權保障的功能可能會更加突出一些。改革生育保險制度主要體現了國家和社會對生育行為的鼓勵和倡導。”在婁宇看來，目前，各地區將參保職工非婚生育費用和產假工資納入基金的支付範圍、將靈活就業人員也納入參保範圍，這些舉措是順應時代發展的，應當被提倡。