來源 中國新聞週刊
住房公積金對解決未來城市化中城市新市民的住房問題起到重要作用。圖／視覺中國
本刊記者/蘇傑德
住房公積金制度改革，再次釋放了一個明確訊號。
5月18日，《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）公佈，《意見》提出改革住房公積金制度。住房和城鄉建設部部長王蒙徽也在《人民日報》上發表文章，將“修訂《住房公積金管理條例》，改革完善住房公積金制度”列為今年的重點工作之一。
住房公積金制度要改革，而不是廢除，這為近段時間火爆的住房公積金制度存廢之爭按下了暫停鍵。
“現在問題的關鍵是如何建設，而不是簡單取消了事。”清華大學房地產研究所所長劉洪玉告訴《中國新聞週刊》，住房公積金制度在我國城鎮住房制度改革和居民住房條件改善過程中，發揮的作用有目共睹，對其存在的問題和缺陷也研究得非常充分，“近期相關討論中的許多觀點，七年前大家就在研究，而且有許多還是科學的定量研究。”
伴隨一路爭議，住房公積金累計繳存金額也從最初的百億元擴張到萬億元、十萬億元。“蛋糕”越來越大，問題也越來越凸顯。住房公積金制度的改革方案提過很多版本，為何遲遲沒有明顯推動？
“每個方案可能讓80％的人滿意，但是另外20％的人不買賬，事情很難辦，改革就卡在這裡。”上海交通大學住房和城鄉建設研究中心主任陳杰告訴《中國新聞週刊》，問題拖得越久，改革難度越大。
如何讓城市新市民受益？
今年兩會期間，全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文撰文稱，建立公積金制度以來，累計發放個人住房貸款3335萬筆（含2套2次以上貸款），合計大約有5500萬人受益，在1.44億實繳職工中，38％的人成為住房貸款人。
不過，一位不願具名的學者對於每年公佈的住房公積金的資訊頗有微詞，認為資料掩蓋了“劫貧濟富”問題。
他認為，2018年住房公積金個人住房貸款資料顯示，中低收入貸款金額佔比94.86％，高收入則為5.14％。住房公積金報告規定，高收入是指收入高於上年當地社會平均工資三倍以上，低收入者則是在一倍以下。低收入、中低收入、中等收入和高收入者貸款分別多少，報告並沒有給出明確資料。在上述學者看來，以平均收入為劃分依據，難以看到住房公積金利用效率的全貌。
“需求群體錯配，目前繳存住房公積金的，主要是國家機關、事業單位及國企員工，這些職工多數已解決住房問題。而需要解決住房問題的私企職工、年輕職工和農民工等群體，很多都沒有納入制度覆蓋範圍。”住建部原副部長劉志峰在一次會議上提到。
在中國社會科學院金融研究所研究員汪利娜看來，當下真正住房短缺的人是城市新市民——剛就業的年輕人，以及在城市間流動的農民工。這筆龐大的專項住房儲蓄資金，對解決未來城市化中城市新市民的住房問題仍至關重要，住房公積金業務應從單一的發放個貸向租賃住房和保障房建設轉變。
上世紀末，城鎮居民面臨無錢無房難題，住房公積金制度應運而生。類似的場景，今天發生在城市新市民身上。時任國家住房和城鄉建設部住房公積金監管司司長張其光在2015年撰文稱，住建部調查，進城農村人口在城鎮購房比例不到1％，絕大部分居住在棚戶區、城中村和建築工地，居住條件惡劣。
“很多新進城的農民，只要願意而且有穩定的工作，個人也可以交納公積金。”汪利娜告訴《中國新聞週刊》，公積金管理部門也接受了這個建議。但是，在實際推行中，住房公積金制度卻仍難以將進城農民等群體覆蓋。
張其光認為，這個群體規模巨大，僅靠財政投入難以支撐，需要農民工、就業單位和國家“三家抬”：將農民工納入住房公積金制度，個人繳存一部分，單位補助一部分，國家支援一部分，積累在城鎮購房首期付款，再由國家住房銀行提供低息貸款，後續還款用住房公積金支付。
著力解決新市民住房問題，金融服務必不可少。北京大學光華管理學院教授劉俏、張崢認為，要支援租賃住房，給予供給端金融服務，提供更多的優質保障性租賃住房供給。具體模式可以包括，為新建租賃住房建設提供資金；為資產更新提供資金，盤活存量資產；為培育優質的租賃住房運營管理企業提供資金；應用私募地產引導基金、不動產投資信託基金（REITs）等金融方式，形成良性的投融資閉環。
此外，住房公積金賬戶沉澱資金越來越多，如何讓賬面上的錢保值增值也成為焦點。鄭秉文告訴《中國新聞週刊》，目前職工住房公積金繳存款利息太低，“10年前10萬塊錢能買一套房子，活期存款存到30年，現在你能買得出來麼？不應該有這種低利率，老百姓的錢放在那是在貶值。”
屬地化行政管理的制度困境
住房公積金制度涉及個人、企業和政府，牽一髮而動全身，改革步履維艱。其中，部門利益如何協調是改革最大難關。
改革開放初期，城鎮住房難成為越來越迫切的現實難題。1991年，城鎮居民人均住房面積約7平方米，相當於自改革開放13年來，每年增加量不到0.3平方米，增加的面積還不到一個書包。
當時，制約建房的因素主要是缺資金，過去在福利分房年代靠財政資金改善住房條件的方式行不通了。1991年，時任上海市市長朱櫧基主持上海房改，借鑑新加坡的經驗，推出住房公積金制度，並在日後成為全國性政策。
陳杰告訴《中國新聞週刊》，住房公積金制度解決了房改的核心難題——如何為職工住房投資與消費資金提供一個穩定、長期和廉價的來源。
房地產業迅猛發展，住房公積金的繳存額度也急劇增加。1994年，全國推行住房公積金制度，全國歸集住房公積金110億元。到2018年，全國住房公積金繳存總額14.59萬億元，繳存餘額5.79萬億元，金額增加超過千倍。
這麼龐大的金額，與之相對應的管理機制並不健全。
張其光在1997年撰文介紹，決策機構和執行機構分設，借鑑新加坡公積金制度基本經驗，決策機構制定政策，執行機構負責具體的運營管理。執行機構必須是獨立的事業單位，不能歸口政府部門直接管理，否則將會受到部門利益的制約。
不過，他的設想並沒有成為現實。2002年，原建設部住宅與房地產業司加掛住房公積金監督管理司牌子，具體承擔全國住房公積金監督管理工作。也是在這一年，《住房公積金管理條例》修訂透過。
制度設立之初，張其光就認為，住房公積金管理機構承擔大量、長期存在的債權、債務責任，機構必須是獨立的法人單位。但絕大多數管理機構都掛靠某一部門，不是獨立的法人單位，不能承擔民事責任，與住房公積金的管理要求相差甚遠。
這種制度弊端後問題慢慢顯露出來。
汪利娜認為，住房公積金管理中心定位於事業單位，難以構建與公積金運營相適宜的法人治理結構和風險約束機制。公積金屬地化管理，造成資金短缺與沉澱並存，降低資金使用效率。公積金繳存人與管理中心法律關係不清，導致公積金增值收益法律歸屬不清，分配不規範，侵害繳存人利益等。
由於住房公積金採取屬地化管理，各地將其視為自己的一畝三分地，難以像社保一樣實現全國統籌管理。“你需要的地方錢不夠，不需要地方過剩。我們曾提交了改革的課題方案，但一直沒有取得突破。”陳杰說。
汪利娜說，金融的特徵是資金的流動性和使用效率，但行政化管理屬地化，把資金給管死了，沒有形成體系，缺資金的地方和資金有結餘地方無法互補，聯動機制難以建立起來。
劉俏、張崢建議，要重點解決公積金管理的屬地化對於就業人口的流動的制約問題，建立城市之間資訊共享和政策協同。
為了打破這種條塊分割的現狀，住建部在2017年組織開發全國住房公積金異地轉移接續平臺，將使得異地提取公積金成為可能。不過，政策執行過程中，各地一度出臺措施增加異地提取難度，條塊割據問題難以化解。
去年，住建部等部門曾醞釀新的改革政策，最終也沒有出臺。陳杰介紹，按照新政設想，至少要加強區域統籌。方案不少，問題卻沒有解決。陳杰說：“住房公積金，至少要像個金融的樣子；像社保也行，它都可以做到全國統籌。”
金融化改革如何設計？
改革方案難以落地，問題在哪？在劉洪玉看來，現行住房公積金制度的核心定位仍不明確——同時具有住房金融和住房保障的定位，但不同定位下的目標群體並不相同，住房金融的目標群體主要是中等和中高收入群體，而住房保障主要是以改善低收入群體購房能力和住房條件為主要目標。當前的許多爭論都源於這一不夠清晰的核心定位。
掌管資金數以萬億計的住房公積金管理機構，金融化是難以迴避的方向。圖／視覺中國
劉俏則認為，從更長的時間維度看，住房公積金制度面臨的是一個如何重新出發、重新定位、從而能夠發揮更大作用的問題。
汪利娜在2008年提出的一個改革方案，是將公積金中心改組為政策性住房合作銀行，不過並沒有被採用。不少人認為，這個方案的時機還不成熟。當時還有一個重要方案，即將住房公積金與養老、醫療、失業一起併入大社保體系。2009年6月初，廣州住房公積金管理中心曾經醞釀住房公積金新政，不過爭議太大，無果而終。
2010年，部分地方政府提出在保障房建設資金領域，引入住房公積金結餘作為中長期建設貸款的支援，住房公積金修例隨之提上議事日程。
陳杰介紹，政府把部分住房公積金給保障房提供融資，當時是想展現住房公積金制度的公益性和透過貸款來提高收益，“但是，住房公基金條例規定，繳存資金屬於個人所有，保障房融資的做法跟條例衝突。如果要對公貸款，條例則要修改。條例如何修訂，各方又爭執不下。後來，大家發現利用公積金髮放貸款，監管風險比較大，後來就暫停了。”
陳杰提倡漸進式的改革，短期改革方案是打通企業年金和住房公積金，然後逐步轉型為政策性金融，關注住房公積金十幾年，汪利娜最遺憾的是2014年，國家進行大規模的城市舊房改造，“那是做政策性金融的好時機。但是，國家開發銀行一個報告遞上去，就把市場份額拿走了。”那年，國家開發銀行住宅金融事業部獲原銀監會批准開業。汪利娜說，作為金融機構，國家開發銀行透過發債就能拿到很多資金，這點是住房公積金制度所欠缺的。
實際上，2011年到2014年間，住建部幾乎每年都提出修改《住房公積金管理條例》，多次表態年內完成草案稿修訂工作，不過均以爽約告終。2015年，住建部再次試圖修改法律法規。這一年，張其光撰文稱，我國設立國家住房銀行的條件已經基本成熟。行業主管部門相關領導的表態和言論，引發了各界高度關注，人們一度認為這是住房公積金制度的改革方案。不過，條例最終只是微調，張其光的方案並沒有實施。一位不願具名的住房公積金研究者透露，“張其光的方案應該與部委領導的想法不一致，難以被採納。”
無論哪種改革方案，這個掌管資金數以萬億計的機構，金融化是難以迴避的方向。
“我們公積金管理金融化改革的建議提出來至少有10年了，遲遲沒有動靜，一個重要原因是部門利益的矛盾。一旦住房公積經管理機構拿到金融牌照，它就要受銀保監會管理。”汪利娜說，但對於習慣了現行行政化管理體制的人來說會有很多不適應，所以公積金體制內對金融化改革的分歧很大，難度也可想而知。
“公積金管理機構轉變為政策性住房金融機構，但不一定是國家住房銀行，可以是住房互助儲蓄銀行，住房基金等。換言之，政策性住房金融機構不一定是國家資本獨資，除各級政府外，金融機構、有實力的企業、公積金管理人和繳存人均可成為股東，混合所有制有利於放大國有資本的功能，激發民間資本的活力。”這是汪利娜退休前後提出的住房公積金制度改革方案。對於近期的爭議，她依然認為這個方案有效，關鍵是如何落地。