溫州市人大常委會主任葛益平(右)率隊調研《溫州市物業管理條例》 林繼亮攝
設區的市行使地方立法權兩週年了 437件新規走進百姓生活
黨的十八大以來，隨著立法法的修改，地方立法迎來一次重要變革。
2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議決定對立法法作出修改，地方立法權除省、自治區、直轄市以外，由“較大的市”擴大至所有設區的市(自治州)。至此，全國所有設區的市(自治州)在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三方面都被賦予立法許可權。
98.9%，是我國新賦予地方立法權的273個市州中獲准制定地方性法規的比例。截至7月底，有256個市州已制定並經批准地方性法規437件。
第二十三次全國地方立法工作座談會不久前披露的這組資料，說明新賦予地方立法權的設區的市(自治州)的地方立法工作取得明顯成效。行使地方立法權兩年來，437件“土生土長”的地方性法規，給城市發展和百姓生活帶來了哪些改變呢？
《廣州市停車場建設和管理規定》網上立法聽證會現場辯論環節 林誠智攝
“一園一法”強調針對性
在立法權下放後，海南三亞的動作最快。
從2015年6月1日獲准制定地方性法規，到9月25日三亞市第六屆人大常委會第三十三次會議審議透過，《三亞市白鷺公園保護管理規定》的出臺用時不到4個月，成為賦予設區的市立法權之後全國首個地方性法規。
相對於其他“大部頭”的立法，3124個字的《三亞市白鷺公園保護管理規定》雖著墨不多，卻凝聚著一座城與一群人的努力。
“三亞市將首次地方立法權‘獻給’一座城市公園，絕不是保護一座公園這麼簡單，背後是政府兌現讓景於民、讓綠於民的承諾，提高市民生活幸福指數的民生考量。”市民冼金桃接受媒體採訪時道出了三亞百姓的心裡話。作為市民代表，冼金桃全程參與了立法。
是立一部“公園條例”，還是以一個具體的公園作為保護物件？在立法過程中曾就這個問題展開爭論。三亞市人大常委會法工委委員、法學博士蘇東波接受媒體採訪時說，由於白鷺公園是三亞為數不多的公園之一，是市民重要的開放性休憩場所，多數意見認為有必要透過立法明確不得用於房地產等商業開發，以維護公共利益。最終確定以一個具體的公園作為保護物件，目的是實現對公園的保護針對性更強、實效性更強。
“‘一園一法’‘一河一法’”的立法模式，增強了法規的針對性、可操作性和實效性。”海南省人大常委會副主任許俊在第二十三次全國地方立法工作座談會上肯定了這種立法模式。在加強流域水資源管理和生態環境保護方面，海南曾先後出臺《海南省南渡江生態環境保護規定》《海南省松濤水庫生態環境保護規定》和《海南省萬泉河流域生態環境保護規定》。
製圖/王瀚偉
直面難題突出實用性
立法就是要在矛盾的焦點上砍一刀。全國人大常委會前委員長彭真的這句名言影響著浙江省溫州市人大的立法工作。
浙江省溫州市人大常委會法工委辦公室主任葉建平說，作為民營經濟的發源地，溫州對地方立法權的追求，可以追溯到1987年。溫州對地方立法權孜孜以求28年，如今夢想成真，有這樣的積極心態，立法工作必然要鉚足了勁。
其實，盼望溫州早日擁有並行使地方立法權的，遠不止葉建平一人。
近年來，溫州市區建設飛速發展，由施工造成的道路髒亂引來不少市民投訴。由於缺乏明確的處罰依據，執法人員對工地、工程車的管理遇到不少難題，開出的限期整改通知書也很難解決根本問題。
2016年3月1日，溫州擁有地方立法權後製定的首部地方性法規《溫州市市容和環境衛生管理條例》施行。據《溫州日報》報道，該條例實施第4天，鹿城區城管與執法局就開出首張罰單：工地因工程車車輪帶泥被罰款1000元。
在葉建平看來，設區的市地方立法接近社會生活終端，接近行政管理終端，接近執法實踐終端，接近矛盾問題終端。因此，設區市的立法具有有利的位階優勢，即問題更直觀，調研更方便，規範更徹底，監督更到位，公眾參與更直接，設計方案更貼切。有利於將立法、守法、執法、監督有機結合起來。
“透過執法檢查發現問題，整理立法需求；透過立法解決問題，方便守法、執法。”葉建平希望執法和立法緊密聯動，監督和執法有效銜接。實踐證明，《溫州市市容和環境衛生管理條例》做到了。自該條例實施以來，截至2017年6月，溫州市立案查處一般程式處罰案件1006件。為溫州的市容和環境帶來不小的改善。
鎮江香醋，既是江蘇鎮江的特色產品，也是鎮江市的一張靚麗的名片。鎮江香醋“固體分層發酵”的傳統釀造技藝已列入國家級非物質文化遺產。鎮江香醋的社會知名度和影響力巨大，其區域品牌價值超過400億元。
然而，在經濟利益的驅動下，許多劣質食醋冠以“鎮江香醋”的品牌充斥市場。特別是在央視曝光鎮江市江南醋業等7家制假企業後，鎮江市的人大代表、政協委員和廣大市民紛紛提出要進一步切實加強對鎮江香(陳)醋這一名牌產品監管的建議和要求。
鎮江市人大常委會法工委法制處處長婁正前說，鎮江市政府曾經4次開展對鎮江制醋業的專項整治行動，對規範全市的制醋業起到了一定的促進作用。但是，由於時間短，加之制醋企業數量多，分佈廣，突擊性的專項治理難以長時間鞏固整治效果。
2015年7月，鎮江市獲得地方立法權後，迅速為鎮江香醋提供法治護航。
2016年10月1日，《鎮江香醋保護條例》施行。婁正前說，保護鎮江香醋的傳統工藝是立法目的之一，為使鎮江香醋保持特有的“絲絲的酸、微微的甜、幽幽的香”風味，條例列出鎮江香醋的特殊工藝，如以糯米、麩皮、大糠等為主要原料；採用傳統複式糖化、酒精發酵、固態分層醋酸發酵、加炒米色淋醋等特殊工藝等內容。條例的實施，從源頭上解決了市場上醋類產品魚龍混雜的局面，在智慧財產權保護方面，也解決了多年法律紛爭。
“創立”地方特色
立法之“立”，難在“創立”。
《溫州市物業管理條例》曾被浙江省人大常委會法工委稱為“2016年浙江省設區的市立法專案中難度最大的一個專案”。葉建平介紹說，該條例首次實行三審制，其中的業主代表大會制，是最費心力的一部分內容。雖然只有百十來字，內容卻涵蓋業主代表大會的成立、組成、權利及其制約等。
民主立法是基礎。
今年8月1日至4日，《廣州市停車場建設和管理規定》網上聽證會在騰訊網上持續開展了4天。專題頁面曝光率超過3.69億，點選量超過1508萬。
“廣東省廣州市人大常委會經過31年探索，建立了公眾有序參與地方立法的各項制度。”廣州市人大常委會法工委副主任陳寧介紹，在立法工作中，廣州市人大建立了立法顧問論證制度、聽證制度、法規立項論證制度、公眾意見採納反饋機制等民主立法、科學立法各10項制度，而且創立了多個“全國率先”，包括率先開展網路民主立法、在全國的人大系統率先開設立法官方微博、官方微信，舉行全國首個網上立法聽證會；在全國率先推行精細化立法，等等。
為進一步提高公眾參與廣州市地方立法的積極性、參與率和實效性，廣州市人大常委會法制工委於2013年制定併發布了《廣州市公眾參與地方立法指南》，在全國地方人大系統開創了向社會發布立法參與指南的先河，為公眾參與立法提供詳細的路線指引。
2016年，在制定《廣州市非機動車和摩托車管理規定》、修訂《廣州市生態公益林條例》的過程中，廣州市人大常委會法制工委與其他政府相關部門密切配合，首次組織開展了針對具體立法專案的社會穩定風險評估，形成了社會穩定風險評估報告，為立法決策提供重要參考依據的同時，保障了法規的順利實施。
隨著立法法的修改，廣州等49個較大的市的立法範圍及立法審批程式，同新設區的市的人大常委會一樣，也發生了相應變化。
陳寧說，目前全國的地方立法機構都面臨著人才隊伍建設和立法範圍界定不清等問題。“小智治事，中智治人，大智立法。”陳寧希望全國人大常委會盡快拿出具體的、操作性強的加強立法人才隊伍建設的措施，讓地方人大能夠引得進、留得住有大智的立法人才。同時，儘快明確界定立法範圍，以便地方人大把握好立法節奏，制定出高質量的地方性法規。