【資政場】
作者：施鑫（西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心研究員）
進入新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求日益增長，對提升社會治理能力提出了更高的標準和要求。檢察建議是新時代檢察機關履行法律監督職能、參與社會治理的重要手段。2019年，最高人民檢察院釋出《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》），明確檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議五種型別。作為檢察機關立足於檢察監督職能參與社會治理的重要方式，社會治理檢察建議是藉助柔性建議的形式，維護社會公共利益、提升社會治理能力、守護人民美好生活的新路徑。
社會治理檢察建議具有獨特優勢，它具有覆蓋範圍的廣泛性、形式上的多元性與內容的針對性，這種協商性方式能夠有效降低被建議單位的牴觸，使建議更具接受性。目前，最高檢已先後針對防治校園性侵害、強化金融監管、嚴防窨井“吃人”和治理網路空間問題向國家有關部門制發六份社會治理檢察建議。各地檢察機關也紛紛就辦案過程中發現的涉及民生類如食品安全、生態保護、金融安全、資訊保安、未成年人保護等社會治理領域的突出問題制發檢察建議。例如，近日重慶市綦江區人民檢察院向區教委發出檢察建議，建議教育部門建立健全區外就讀殘疾兒童、少年失學輟學資訊和情況報送機制，及時動態掌握區外就讀學生的情況，充分保障殘疾未成年人的受教育權。
從各地實踐來看，檢察建議密切關注人民群眾的切身利益，填補社會治理漏洞，提前化解社會風險，以“小建議”消除大隱患，使檢察機關當好公共利益的守護者。然而，由於檢察建議長期用於配合、輔助和補充檢察機關的訴訟活動，其協商性和柔性特徵相對於具有制裁功能、糾正功能的檢察行為，缺乏強制性的執行程式和法律後果，其法律效果具有不確定性。一些檢察機關的檢察建議制發不規範、提出的問題不具有針對性和精準性，存在濫發現象，這些均影響了檢察建議社會治理價值的實現。
筆者認為，提升檢察建議的社會治理效能需要做到以下四點：
堅持以柔性措施實現剛性效果的理念。要把握好檢察建議“制度柔性”和“效果剛性”的辯證關係。檢察建議的柔性監督是剛性化檢察監督的重要補充，二者在檢察職能的履行上具有等價作用，檢察機關應透過依法規範、最佳化質量、跟蹤落實等操作基準，促使柔性的建議實現剛性的監督效果。
保證提出問題的“精、準、實”。一是問題應是社會治理中的“真問題”。檢察機關要緊扣社會治理髮展實際，充分運用調查核實手段，與被建議單位建立良好的互動關係，提高檢察建議精準度。二是問題應具有普遍性、趨勢性。檢察建議的問題“源於案件，又超越案件本身”，要從某領域多發的問題入手，實現從具體到宏觀，從個案到類案，從個別的事或人到體制機制問題給出合理對策建議。三是問題要觸及事件本源。檢察建議不能浮於事物表象，應找準社會治理難題的根本性原因，形成“辦理一案，治理一片”的社會實效。
凸顯對檢察建議內容品質的嚴格要求。一是要加強檢察建議書的釋法說理。檢察建議的內在說理能夠提升社會可接受度，缺乏說理的檢察建議難以為被建議單位接納。檢察建議應從事實、法律和理論三個層面提升說理性。二是要善於尋求社會“外腦”支援。社會治理檢察建議的社會性特點要求吸收專家學者、人大代表、政協委員以及社會組織等外部主體的合理建議，增強檢察建議科學性與可行性。三是規範檢察建議的內部管理。檢察建議制發工作應統一由檢察機關法律政策研究室負責，全面規範檢察建議文書格式，實行文書集中管理和留底存檔，完善檢察建議的評估考核指標體系。
嚴格履行檢察建議的制發程式規範。《規定》為社會治理檢察建議提供了較為系統的事前、事中和事後程式規範保障。一是限定適用範圍，堅持以“維護社會公益”和“辦案中的問題”為檢察建議的制發前提。二是規範制發程式，履行調查核實程式，密切與被建議單位溝通，以召開座談會或啟動聽證會的方式，搭建公開的溝通反饋機制。同時，利用公告送達擴大檢察建議的社會影響。三是持續跟蹤落實，透過主動回訪、詢問、召開聯席會議等方式瞭解被建議單位的整改落實情況。針對被建議單位規定期限內無正當理由不予整改或整改不到位的，檢察機關可履行報告和通報程式，督促被建議單位落實責任。
《光明日報》（ 2021年09月25日 11版）
來源:光明網-《光明日報》