上合組織杜尚別峰會16日開始舉行。據悉，在這次成立20週年的里程碑式會議上，上合組織成員國元首將啟動接收伊朗成為上合成員國的程式，並接納埃及和沙特作為對話夥伴國的申請，拉開新一輪“擴員”序幕。作為冷戰後非西方世界的重要制度性嘗試，上合組織從最初的邊境安全互信機制演變為涵蓋政治、安全、經濟和文化的多元化互動平臺，成為歐亞大陸最具綜合影響力的區域組織。從發展歷程來看，由最初6個成員國到今天的18個成員國、觀察員和對話夥伴，“擴員”程序對上合組織的發展帶來多重利好。
第一，拓展主體代表性和制度性權力。上合組織“擴員”程序並非倉促決策，而是依託戰略性、前置性的制度設計。2004年起，成員國先後透過《上合組織觀察員條例》《上合組織對話夥伴條例》兩份重要法律檔案，確立由“成員國”“觀察員”“對話夥伴”構成的多層主體結構。2010年起，上合組織又陸續透過《上合組織接收新成員條例》《上合組織程式規則》《加入上合組織義務的備忘錄範本》《給予上合組織成員國地位程式》等系列檔案，細化了接納新成員的具體標準和程式。從實踐來看，有序的“擴員”程序成為上合組織進一步拓展地理空間和地緣輻射、提升議題設定能力和治理能效、增強國際影響力和話語權的重要步驟。
第二，提升地區事務中的領導地位。隨著恐怖主義、分裂主義和極端主義勢力呈現碎片化、小型化和網路化的“3.0”時代特點，中亞的“三股勢力”加深與其毗連地區的勾連滲透。阿富汗塔利班的“奪權效應”也可能形成負面示範，引發中亞鄰國的“聖戰”組織、伊斯蘭運動等窺伺效慕。上合組織擴員有助於形成打擊“三股勢力”的多方協調和多維聯動格局，引領構築“內圈—外圍—邊緣”的多層地區安全體系，利用“上合組織—阿富汗聯絡組”組建基於安全、經濟和發展議程的地區議題聯盟。此外，各類成員在政治、安全、經濟等方面的比較優勢，也有助於提升上合組織作為解決當前重大問題、保障地區和國際安全、穩定和可持續發展多邊機制的作用。
第三，展現非西方治理程序的獨特價值。面對冷戰思維、單邊主義、強權政治等陳舊思維的死灰復燃，以及為霸權干涉遮醜的“偽多邊主義”，上合組織進一步“擴員”充分說明，以互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展為主的“上海精神”具有普遍認同感；以“不干涉內政”原則為核心的主權規範具備廣義實踐性；以“非同盟政治”構成的治理路徑具有獨特生命力；以非西方標準和理念推動的合作模式，對於不同文明歸屬、政治體制、意識形態和發展目標的國家間合作具有重要借鑑意義。
但不可否認的是，上合組織在“擴員”程序中也面臨新挑戰。例如，各方對擴員意義的理解偏差可能導致組織核心價值的“失焦”；相對模糊的成員國門檻可能導致治理需求與能力的錯配；議題排序差異或導致“協商一致”原則對治理成效形成制約；利益訴求差異可能引發對組織發展定位的質疑；各類成員的內部矛盾和外部糾紛還可能使上合組織成為各類衝突的衍生平臺。
因此，上合組織在推進有序“擴員”的同時，仍需同步加強機制和能力的完善最佳化。
一是謀劃治理重心與功能邊界的再定位。從成員結構來看，中亞國家依然是上合組織的核心成員，而維護中亞安全與穩定則是其傳統核心功能。新一輪擴員後，上合組織的治理重心將向外自然延展，形成“立足中亞、輻射南亞、拓展西亞和東南亞”的全新定位。上合組織成員構成的變化，大機率引發有關其議事日程、機制設計、發展模式和遠景規劃的被動調整，從而對既有政治法律體系和功能邊界劃分提出新要求。
二是實現代表性和決策力之間的再平衡。去年以來，上合組織在緩和化解“納卡衝突”、吉塔邊境衝突、中印邊境摩擦等方面缺乏顯示度；在制定統一行動綱領和協調機構，設立經濟復甦計劃等應對新冠疫情方面表現“滯後”，擴員後的上合組織將面臨更多有關治理能效“短板”的質疑。同時，擴員可能打破中俄“雙核驅動”與多層互動兼顧的傳統格局，新老成員之間的傳統矛盾和深層分歧將導致組織內部的政治生態更為複雜，如何平衡普遍代表性和“協商一致”原則成為未來發展的重要任務。
三是促進成員擴容和制度最佳化的再磨合。隨著上合組織擴員程序的加速，針對各類成員對組織發展所作貢獻的評價機制，針對“殭屍型”成員的約束機制，針對“離心成員”的強制清退機制，以及針對國家主動退出的執行細則等，均需與“擴員”程序同步推進和完善，避免因成員擴容造成上合組織的權威性下降。此外，建立預防性外交措施，創設危機預警與管控、衝突協調和應急處置程式等制度性最佳化措施也應列入未來議程。
四是加強規劃願景和執行能力的再匹配。由於部分成員未將上合組織作為對外合作的優先框架，區域內各類多邊機制、倡議與上合組織的協同關係尚未理順，組建上合組織能源俱樂部、推進多邊環境合作等規劃進展並不明顯。成員國需要在合作理念、倡議不斷推陳出新的同時，強調可持續性和追溯評價指標，做好與區域內外機制的多軌協調和並行。
總之，如何繼續強化上合組織的整體性價值，推動擴員從形式意義向實質意義進化，實現治理與合作的提質增效，釋放新興議題中的合作潛力，是上合組織在下一個20年彰顯凝聚力和生命力的關鍵。（作者是上海國際問題研究院研究員）