【環球科技】
“套路深”的大城市走向何方
——國外大城市遠景規劃及啟示
作者：李國平、楊藝(分別系北京大學首都發展研究院院長、北京大學政府管理學院博士研究生）
引言
近年來，紐約、倫敦、東京、新加坡等大都市先後釋出了遠景規劃，其中的一些目標和願景對我國大都市制定遠景規劃有借鑑參考價值。雖然各城市遠景規劃的側重點有所差別，但均提出要搶佔未來全球城市發展的制高點，引領全球發展。
1.紐約：多樣且包容的城市
2019年4月，紐約市釋出《一個紐約2050：建立一個強大且公正的紐約》，在最新版規劃中提出要建設一個強大且公正的城市。該規劃非常關注紐約作為多元化國際大都市所面臨的不公平加劇、基礎設施需求增加等問題，因此尤為強調多樣性和包容性的理念。規劃提出，透過建設平等教育系統，確保每個地區、社群、街道和學校的學生都能享受公平卓越的教育；透過建立包容性經濟，為來自世界各地的移民提供在紐約的安身之地與立業之本，實現廣泛的社會效益。
該規劃具體提出以下發展舉措：一是多樣決策參與，促進社會層面的正義和平等，重新建立政府公信度。歡迎來自世界各地的新人，讓他們享受到和當地居民一樣的待遇，使所有人參與到紐約市政的決策程序當中；二是包容的經濟，透過增加就業崗位和提高工資水平來刺激經濟發展，以公平合理的工資和福利政策保障市民的基本收入，切實擴大普通工人的決策權、參與權和發言權；三是活力的街區，完善社群規劃，確保每個紐約人都能擁有安全可靠並可負擔的住房，保證所有社群都建有公共活動空間和文化交流中心，以強化社群的共同責任意識；四是健康的生活，創造並推廣健康的社群環境，保障每個社群周邊都建有配套的醫療設施，保證高質量、可負擔且可達性高的衛生醫療裝置。五是公平卓越的教育，規劃促進幼兒園、小學和中學更為平均地分佈在城市的各個社群，提升學校的文化多樣性和包容性，尤其推動紐約市的兒童教育成為全國先驅；六是宜人的氣候，降低碳排放並積極發展清潔能源，加強社群、建築物和基礎設施的防水性，使之能從災害中快速恢復，為氣候變化建立更加健全的問責和司法系統；七是高效的出行，透過建立更為現代化的紐約大都會交通運輸網路，有效緩解交通擁堵，確保紐約市的街道安全與通暢，強化地區之間的交通聯絡；八是現代化的基礎設施，對城市核心基礎設施進行前瞻性投資，強化數字基礎設施建設以滿足當今時代的新需求。
2.倫敦：建設“頂級全球城市”
2015年3月，倫敦市釋出《倫敦規劃——倫敦空間發展戰略》，以大倫敦（Greater London）為規劃物件，提出到2036年建設成為“頂級全球城市”，為其全部公民和企業增加機會，達到最高環境標準和生活質量，並引領世界應對21世紀城市挑戰，特別是氣候變化的挑戰，成為世界城市領軍者。大倫敦屬於單中心、同心圓式空間結構，採取放射路與同心環路直交的交通系統。因此，新版規劃的核心開發策略是尋求一種整合的、多中心路徑來實現其發展目標。具體提出以下發展舉措：
城市空間佈局方面，在倫敦的中央活動區域（CAZ）推行全球戰略，支援不同區域的融合與交流，形成世界上最具吸引力和競爭力的商業核心之一；改善內倫敦獨特的環境、社群和公共領域，確保合適的健康生活與工作空間；提高外倫敦的生活質量，增加地方經濟的發展機會，滿足外倫敦的運輸要求；加強大倫敦都市圈與區域內的有效合作，推動地方當局和機構就英格蘭東部和東南部的安全可持續發展管理展開充分協商。
人口發展方面，政府與倫敦行政區和自願社群部門合作，提供能夠滿足特定群體和社群需要的設施和服務；建設更多的住房，以負擔得起的價格滿足居民的住房需求，計劃在2015—2025年整個大倫敦都市圈共新建423887套住房；尋求和市鎮、相關機構的合作，實現最大化保障性住房供應，確保倫敦平均每年有至少17000套保障性住房。其中，60%的保障性住房供給應以社會可承受的租金出租，40%用於中等租金或銷售。
經濟發展方面，促進經濟的持續發展和日益多樣化，為中小企業、志願和社群部門提供配套的基礎設施和環境支援；利用過剩的工業用地指標，在適當的位置增加社會基礎設施供給，助力中心城區振興；支援旅遊經濟增長，充分考慮遊客的商業和休閒需求，改善倫敦外的旅遊產品的供應範圍和質量，到2036年增加40000個酒店房間，其中至少10%配備輪椅；加強與戰略合作企業的合作，增加就業機會，解決低端勞動力市場的就業問題。
應對氣候變化方面，明確各類建築的二氧化碳減排目標低於國家建築法規中所列的目標排放標準，分別在2016年和2019年實現民居和非民居建築的“零碳排放”；到2025年，倫敦的二氧化碳排放量減少60%；到2024年，倫敦25%的熱量和電力透過地區分散能源系統產生；到2036年，實現零生物降解和可迴圈廢物處理。
3.東京：為居民提供幸福生活
2015年2月，東京都發布《創造未來——東京都長期展望》，規劃到2030年建設成為“世界第一城市，即能為居民提供最大幸福的城市”。為實現這一遠景目標，一要舉辦史上最佳的奧運會和殘奧會，二要實現東京的可持續發展。2017年9月，東京釋出《都市營造的宏偉設計——東京2040》，最新版規劃提出要實現“安全城市、多彩城市和智慧城市”發展願景。
該規劃高度重視日本日趨嚴峻的少子化和高齡化問題。針對少子化，規劃分析了日本生育率低的主要原因（婚姻和生育的價值觀多樣化、撫養子女的經濟和精神負擔以及對未來的憂慮等），提出將採取多種政策逐漸消除撫養孩子的重擔，例如要求公司和社群設定育兒設施、鼓勵遠端工作等工作方式。目標是在家庭聯絡和社會的支援下，擺脫出生率下降的局面，將總和生育率提高到發達國家的最高水平2.07。針對高齡化現象，規劃認為隨著醫療技術的發展，壽命大大提高的“超齡化社會”將會出現，平均預期壽命和健康預期壽命均超過90歲。規劃提出將創造一個對老年人友好的環境，使活躍的老年人能按自己的意願工作。透過護理假等手段，使家人能平衡護理與工作，從而實現人們壽命長達100歲的“健康長壽社會·東京模式”，使東京成為21世紀都市發展的範例。
此外，規劃還提出了以下發展舉措：一是實現人、物、資訊的自由交流。進一步完善機場、鐵路和道路功能，切實解決電車超員問題，減少道路擁堵，形成高度合作的高效物流網路。二是建立對抗災害風險與環境問題的城市。持續健全地使用城市基礎設施，減少城市整體能源負荷，使得在發生災害時仍可以進行正常的城市活動和居民生活，實現社會可持續發展。三是提供所有人都可以生活的場所。建設符合多種生活方式的生活場所，妥善使用優質的住宅儲備，創造形成多樣的社群空間，重點將多摩新市區重建為生活富裕、充滿活力的城市。四是建立四季都有綠水青山的城市。鼓勵培育具有活力的城市農業，創造能享受水邊風景的城市空間。五是透過藝術、文化、體育創造新魅力。弘揚城市傳統歷史文化，創新活用東京奧運會的競技設施。
4.新加坡：關注可持續發展
2019年3月，新加坡市區重建局釋出最新版總體規劃草案（2019），提出要建設“全球商業和金融中心、宜居包容可持續發展的城市”。根據規劃，中心區打造為全球商業和金融中心的所在地，中央區域建設為有活力的城市生活、豐富的遺蹟以及接近大自然的宜居城區。規劃尤為強調塑造可持續發展的生活方式，透過景觀置換、垂直綠化等方式改善城市生態環境，例如利用雨水收集系統作為清潔用水，可將能源利用效率提升30%。具體提出以下發展舉措：
一是宜居和包容的街區。構建兒童友好和老年人友好的社群，利用大資料分析，預測未來對兒童保育和老年人護理的需求，並對現有設施進行評估；建屋局設計一系列新住房型別，給予居民更豐富的住區選擇，為所有年齡段的人提供更愉快、更高質量的生活環境；新鎮規劃和設計強調智慧和可持續的理念，以科技為動力，為居民帶來更加方便和自然的環境，將住宅專案與城市綠化和屋頂花園相結合；規劃建設腳踏車道，鼓勵慢行交通方式，打造優質公共空間。
二是打造本地樞紐和全球門戶。空間佈局方面，構建北部門戶、東部門戶、西部門戶和中央地區四個主要門戶，在中央商務區以外打造新的商業節點，在靠近生活區的區域創造更多的就業機會，支援更為廣泛的經濟增長。復興傳統街區，結合城市更新的手段打造新的公共空間，透過場所營造、社群故事板和遺產步道、歷史文物展示等公眾參與的手段傳承地區歷史和記憶，為傳統街景注入新的服務設施，增添鮮明的城市特色。
三是便捷高效的交通體系。新加坡的軌道網路是公共交通的支柱，未來MRT軌道交通線路的長度將是現在的2倍，將有更多人享受到軌道通勤的便利，實現家庭、單位與軌道交通站點10分鐘步行可達；增加公共汽車的綜合交通樞紐和新的公共汽車路線，減少轉乘巴士次數；在道路規劃設計中為公共交通和慢行交通提供更多的空間，開闢更多的步行和腳踏車專用路並形成網路，最佳化行人環境和公共交通體驗。
四是發展可持續和有韌性的未來城市。建立閉合資源迴圈系統，在產品生命結束時對資源進行回收和再利用，從而減少資源消耗和廢物產生量；實施“新加坡四大水喉”國家戰略計劃，確保供水系統的持續投資；實施新版的地下空間詳細控制方案（SDCP），更加合理地規劃城市地下空間；積極發展可再生能源和更清潔的燃料，減少能源使用，提高能源利用效率，到2030年將排放強度降低到2005年的36%。
5.他山之石可以攻玉
面向2035年遠景目標，北京提出要基本建成國際一流的和諧宜居之都，首都核心功能更加最佳化；上海提出基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市；深圳提出建成具有全球影響力的創新創業創意之都，成為我國建設社會主義現代化強國的城市範例，率先實現社會主義現代化。這意味著，我國大都市不僅要建成全國最高標準的現代化城市，還應在全球範圍內擁有重要影響力和競爭力，因此，應該借鑑國外大都市遠景規劃，制定出更能體現時代潮流、國際標準、城市特色的發展規劃和遠景目標。主要體現在：
第一，增強社會建設的多樣性與包容性。紐約作為一個多元化的國際大都市，尤為強調多樣性與包容性的規劃理念，提出建設平等教育系統與建立包容性經濟，實現更加廣泛的社會效益。東京為了應對日趨嚴峻的高齡化、少子化問題，在規劃中增加了一些人性化的社會制度設計，比如透過鼓勵遠端工作等彈性工作方式以解決育兒問題，透過設定護理假等新手段使得贍養老人與工作取得平衡等。我國大都市也更加重視社會建設，圍繞“七有五性”，進一步促進教育、醫療等優質公共服務資源均等化佈局，營造更為包容的良好社會氛圍。同時，為積極應對未來老齡化社會可能帶來的挑戰，探索性借鑑東京等國外大都市的新方法、新舉措，推動解決當前存在的養老等社會難題。
第二，推進海綿城市、韌性城市建設，尤其加強特大城市治理中的風險防控。紐約和新加坡在城市規劃願景中明確提出建設“可持續及有韌性的城市”，規劃本身就體現了韌性城市建設的思想。東京為了應對頻發的地震災害，出臺所有住房和工作場所儲備應急食物等響應措施。本次新冠肺炎疫情的全球多點暴發給世界敲響了警鐘，當前建立能夠積極應對突發公共衛生事件的韌性城市比以往都更為緊迫。北京是首個把“韌性城市”納入城市總體規劃，其他大都市也應強化制度韌性規劃和建設，進一步加強機遇意識和風險意識，健全完善城市防災減災體系，特別是公共衛生應急管理體系。透過加緊前瞻佈局增強城市韌性，為應對未來的突發災害做更加充足的準備。
第三，完善交通、公共安全等設施供給。東京規劃中強調完善首都圈及周邊地區的道路交通基礎設施，比如從新宿到羽田國際機場從40分鐘縮短至20分鐘；從關越高速到東名高速從60分鐘縮短至12分鐘；羽田國際機場全年起降航班從44.7萬架次增至約49萬架次等。倫敦、新加坡等都堅持公共交通優先原則，實現不同交通方式的無縫對接，增加不同交通方式的協調作業，使不同交通方式之間的換乘更為便捷。新加坡則尤其注重步行等綠色出行道路網建設。我國大都市也在進一步最佳化交通條件，結合站城一體化促進城市道路更加暢通、方便和舒適。
第四，在經濟發展方面，實現更高質量發展。紐約在規劃中提出到2050年就業崗位由416.6萬個增至498.6萬個，其中創新產業崗位比重需由15%增至20%。新加坡計劃構建若干創新品質生活商業叢集及新一代工業區，在促進經濟發展同時，使就業、商業和生活區更為接近。面向2035年遠景目標，我國大都市應當堅持創新驅動發展戰略，以科技創新作為新時期高質量發展的重要支撐。加速推進北京、上海、深圳等世界級創新城市建設，在人才、科技等方面保持較高投入，全面塑造發展新優勢。透過世界級創新城市建設，不僅能夠最大程度地吸引全球創新資源，還有助於未來掌握髮展戰略的主動權。
第五，在社群建設方面，提高居民住宅供給與生活質量。從國際經驗來看，倫敦將在2036年前為所有公民提供最高環境標準和生活質量，新建42萬餘套住房，確保倫敦平均每年有至少1.7萬套保障性住房。東京則提出保證全部學校、醫院等建築完成抗震加固，95%以上住宅完成抗震加固，並透過近1300所公立小學學區路線覆蓋監控攝像以強化公共安全保障。面向2035年遠景目標，我國大都市一方面要進一步降低城市中心區人口密度，提高居民的生活便利度；另一方面在外圍地區也可以借鑑新加坡的高密度、綠色健康的社群建設理念，在解決住房保障問題的同時，強化社會公共服務管理，提升社會文明程度。
第六，在生態建設方面，提高生態空間品質，建設綠色城市。從國外大城市生態領域的遠景目標來看，倫敦提出到2025年二氧化碳排放量減少60%，並明確各類建築的二氧化碳減排目標；東京提出到2024年PM2.5濃度達到空氣質量標準，到2030年能源消耗降低30%；紐約提出到2050年廢棄物排放總量減少90%，溫室氣體排放量減少80%，PM2.5濃度減少20%；新加坡規劃中非常注重城市綠化率和濱水步道建設，打造城市綠地空間，並透過採用迴圈方法努力邁向零浪費。面向2035年遠景目標，我國大都市也應當將應對氣候變化和生態環境可持續發展確定為城市未來發展的核心理念和重要目標，更加關注和重視生態建設和環境保護，實現城市的可持續發展。
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《光明日報》（ 2021年03月25日 14版）
來源:光明網-《光明日報》