長江經濟帶是我國人口多、產業規模大、城市體系非常完整的巨型流域經濟帶之一。其東有長三角城市群，西為中西部廣闊腹地，市場需求潛力和發展迴旋空間巨大。黨的十九大報告強調“實施區域協調發展戰略”，提出“以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展”。對此，需充分認識和理解長江經濟帶生態環境保護的重要性和迫切性，在提升生態環境保護的協同性和整體性上下功夫，將“共抓大保護、不搞大開發”落實到具體工作中。
長江經濟帶生態環境保護是整體性、系統性工程
長江經濟帶不僅涵蓋上下游、干支流、左右岸及河、湖、溼地等全流域，而且涉及水、路、港、產、城等多個方面，是相互聯絡、相互影響的一個完整生態系統。由於流域生態的整體性、系統性、不可分割性，流域內的公共問題就突破了行政區劃的界限，也超越了單個地方政府的治理功能範圍。因此，長江經濟帶生態環境保護也必然是一個整體性、系統性工程。流域內各地方在經濟上具有互補性和依存性，存在著互為條件、互為因果的區域聯動效應，其公共問題的跨域性也使得流域內的單個地方政府無法獨立解決問題。面對這一情況，需打破行政區、部門和行業界限，統籌考慮上游與下游、幹流與支流、城市與鄉村等關係，改變以行政區劃為單位的治理方式，整合流域內的資源，樹立“共生共贏”“協同合作”的理念，充分考慮流域內各相關利益者的整體需要，以責任和公共利益為導向，推動流域的整體發展。
長江經濟帶生態環境保護必須協同聯動才能彰顯成效，需以實現更平衡、更充分的發展為目標，在成本共擔的基礎上，探索建立效益共享的發展模式。只有促進不同地區的經濟效益、產業創新溢位流入其他地區，真正實現利益共享，才能充分調動各方面積極性，以全流域、各系統“一盤棋”的整體性思維和協同聯動的工作機制紮實推進長江經濟帶生態環境保護。
協同推進生態環境保護的難點問題
“共抓大保護”本身就蘊含著對流域整體性綜合管理與保護的目的，旨在實現更大程度、更大範圍的多部門參與及協同保護。當前，協同推進長江經濟帶生態環境保護的難點主要體現在以下幾個方面：
一是將協同保護作為自覺行動不夠。部分地方沒有充分認識到“共抓大保護”的重要性，遇到問題和矛盾時更多注重地方或部門的利益。從全流域來看，存在條塊分割現象，缺乏高層次協調機制，特別是省際溝通與協同的成本較高，跨部門、跨區域聯動協調不夠，導致沿江省市在水資源開發利用和生態補償等方面的矛盾依然突出。同時，推動“共抓大保護”的突破口尚不明晰，相關工作尚未從長江流域的完整性和生態的整體性出發進行系統佈局。
二是開展協同保護的基礎性工作有待加強。一方面，全流域生態環境底數還不清晰。目前，對長江經濟帶各類生態隱患和環境風險梳理掌握得不全面，相關指標體系及基礎資料庫尚待建立，長江生態環境保護修復工作還沒有從長江流域的完整性和生態的整體性出發進行系統佈局。另一方面，在跨界治理上還缺乏有效的機制與制度安排。在工作機制上主要還處於會議制度和單項合作機制層面，難以在更高層次上進行統籌；省際溝通協商成本較高，跨部門、跨區域聯動協調性不夠；流域內各區域之間的合作虛多實少，缺乏硬約束。
三是區域性統籌聯動的可持續性弱。從全流域看，長江經濟帶各城市群之間內部發展水平差距較大，城市及城市群之間的開放格局沒有形成，相互關聯的空間受到阻隔，相互間的協同較為困難，區域性統籌聯動的可持續性還有待提升。
四是整體性治理合力尚未形成。長江流域現行的管理體制是一種流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，難以有力支援流域生態系統的平衡性，難以解決流域的整體性與行政區的分割性之間的矛盾。同時，生態環境治理中政府間合作的組織化、行動的制度化程度較低，缺少統一的權威組織機構、穩定的平等對話平臺以及制度化的協商與決策機制。
增強生態環境保護協同性的對策建議
更好推動長江經濟帶高質量發展，要從戰略導向、制度安排、主體協同等方面入手，實現城市規劃、功能產業、要素配置、基礎設施、生態保護和公共服務等多方面的協同，讓基礎設施連線起來、要素流動起來、生態保護聯動起來。
第一，強化“共抓大保護、不搞大開發”的戰略導向。“共抓大保護”現階段的關鍵是把握好“共抓”，增強系統思維能力，發揮好協同作用。長江經濟帶上下游、左右岸、干支流是一個有機整體，必須將整個流域作為完整單元來保護和修復，無論是水運、發電、防洪、灌溉，還是港口、岸線、產業發展，都要服從服務於此，更好體現科學性、有效性。“不搞大開發”旨在剎住無序開發、破壞式開發和超範圍開發之風，以保護修復生態環境為前提，開發必須在資源環境的承載能力之內推進，走生態優先、綠色發展之路。
第二，做好“共抓大保護”的制度安排。一方面，要科學劃定和守住各類生態紅線。做好劃定生態紅線的頂層設計，以形成生態屏障、構建生態廊道為重點，切實發揮水源涵養、水土保持、生物多樣性保護等生態功能；制定生態紅線的管理制度和生態紅線保護的具體措施，明確各級政府部門在生態紅線保護方面的責任，實行生態紅線保護問責制；透過修訂法律完善對生態紅線的保障，積極推進相關立法程序。另一方面，要注重預防性和管控性法律制度的生成和落實。相關預防性制度需主要關注長江經濟帶建設中可能產生的環境汙染、生態破壞等問題，在原有環境影響評價制度基礎上，可考慮增加環境風險評估、生態規劃及環境標準等內容；相關管控性制度需著眼於長江流域內已經存在的環境汙染和生態破壞問題，積極治理和控制，並透過生態保護補償制度實現生態和環境問題的利益協調與平衡。
第三，構建統籌協調全主體、全流域的區域合作關係。更好實現長江經濟帶生態環境協同保護，推動長江經濟帶高質量發展，必須立足上中下游地區比較優勢，創新區域協調發展機制，統籌人口分佈、經濟佈局與資源環境承載能力，促進要素跨區域自由流動。為此，需在進一步明確“共抓大保護”主體上下功夫，在生產環節落實生態責任，倡導綠色低碳的生產方式，組織動員社會力量，構建長江經濟帶生態環境保護與政治、經濟、社會、文化建設的多維度融合關係；要在構建長江流域環境汙染共監共治體系上下功夫，建立長江流域統一的生態環境監測網路，完善區域內常規性聯合檢查機制、汙染防治基礎設施的共建共享機制等。
(作者系江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心南通大學基地研究員)