3月26日，國資委公眾號國資小新公佈了關於印發《關於加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》（下稱“意見”）的通知，提出國務院金融穩定發展委員會召開專題會議研究部署風險防範化解工作，要求地方政府和地方國有企業嚴格落實主體責任，防範化解重大債務風險，維護金融市場穩定，並要求國務院國資委督促指導地方加強國有企業債務風險管控。
意見第七條提出，各地方國資委要堅決貫徹落實國企改革三年行動要求，立足地方國有企業債務風險管控長效機制建設，督促指導企業透過全面深化改革破解風險難題。透過加強“兩金”管控、虧損企業治理、低效無效資產處置、非主業非優勢企業（業務）剝離等措施，提高企業資產質量和執行效率。嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務，嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業務，管住生產經營重大風險點。
在地方政府投資人士看來，國資委先是出文限制央企參與PPP，這次又一位限制地方國有企業債券違約、負債的因素，控制地方國有企業參與高風險的PPP專案。一位地方政府投融資諮詢人士告訴記者：“就差直接明說，本級國有企業不能直接參與本級政府的PPP專案了。”
嚴控國企參與PPP
PPP即政府與社會資本合作，在過去的7年間，形成了一個投資額十萬億元的大市場。在此之前，2017年，國資委正式下發《關於加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（下稱，“通知”），要求央企健全PPP業務管控體系，妥善開展PPP業務。將PPP專案納入企業年度投資計劃管理，嚴控非主業領域PPP專案投資。在透過財政可承受能力論證的專案中，優先選擇發展改革、財政等部門的入庫專案，不得參與付費來源缺乏保障的專案。對PPP業務重大決策實施終身責任追究制度。
通知還要求納入中央企業債務風險管控範圍的企業集團，累計對PPP專案的淨投資（直接或間接投入的股權和債權資金、由企業提供擔保或者增信的其他資金之和，減去企業透過分紅、轉讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團合併淨資產的50%，不得因為開展PPP推高負債率。還要求明確相關子企業PPP業務規模上限，資產負債率高於85%或者2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP專案。
這次意見提出，嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務，嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業務，管住生產經營重大風險點，意味著國資委對於央企和地方國企參與PPP都進行了嚴格控制。
上述地方政府投融資人士告訴記者，原來財政部制定的PPP投資指南征求意見稿中提出本級政府作為實際控制人的企業不能作為社會資本參與本級PPP專案，可能變成現實。
2019年11月1日，財政部向各地方財政部門釋出《財政部辦公廳關於徵求意見的函》，總則中提出本級政府作為實際控制人的企業不能作為社會資本參與本級PPP專案，這也意味著政府融資平臺以及本級的國企或將不能再作為社會資本參與本級的PPP。
當時，一位行業人士接受經濟觀察報採訪時表示，從2020年關注的PPP專案中標資訊來看，中西部地區很多縣級PPP專案最終花落本級國有企業，然後政策性銀行予以貸款。當然，這種模式與PPP的初衷肯定是違背的。但受疫情影響在三保的壓力下，縣級政府可選擇面不大，只能在政策夾縫中生存。
PPP是高風險？
3月26日，中部一位PPP行業人士就表示，近日國資委下發《關於加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》，要求要求地方政府和地方國有企業嚴格落實主體責任，強化風險管控，分類管控資產債務率，嚴禁出現惡意逃廢債行為，對維護國有企業的市場信譽和金融市場穩定，穩定市場信心，有較好的提振作用。
上述PPP行業人士認為文中的一些提法值得商榷，如在檔案第七條中提出“嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務”，將PPP歸為高風險業務，PPP模式自2014年起步以來，各部委出臺一系列政策規範檔案，形成了從實施方案編制審批、財承論證等一系列檔案，雖然在執行過程中，也存在操作時間長、部分論證流於形式等這樣那樣的問題和弊病，但在《政府投資條例》、《預演算法實施條例》實施後，PPP與目前市場衍生出F+EPC、EPC+F+O、P+F+EPC+O、投資人+EPC等模式相比，從專案論證的科學性，運作的規範性，融資的可行性等方面相比，還是有較大的優越性，尤其是從財政部門對防範和化解政府債務風險方面做出了較好的規範。“近幾年來，國有企業是PPP市場的主力軍，PPP也是幾大央企的重要增長板塊，對PPP模式的推廣起到了重要的作用，在國資委192號文已經對企業參與PPP劃定了六條紅線，防範參與專案風險，尤其是在當下穩增長、雙迴圈的大背景下，既要合理防範國有企業債務風險，也不能因噎廢食，將PPP定義為高風險業務更應慎重。”上述人士稱。
一位PPP政策人士告訴經濟觀察報：“PPP是建立在互惠互利基礎上的合作機制，若是雙方之間缺乏信任，對於雙方來說合作都是高風險，從實踐中看到，若是我們沒有打破剛兌，不管是真假PPP還是EPC+F、ABO等，都是建立在地方政府的充分信任的基礎之上，現在這種信任正在被打破，特別是國企債券的幾次違約。有關部門發文可能是參考的這個角度，把PPP列成高風險。”
上述政策人士表示，PPP自身是不是高風險，行業人士都心知肚明，無非是因為時間長，管理要求高，各方面對精細化管理，對合同詳細要求程度高，這樣才體現出PPP機制的魅力，否則都“短平快”，都賺快錢，還搞什麼公共服務供給？
經濟觀察報 記者 杜濤
編輯/樊宏偉