英國皇家國際問題研究所
編者的話：隨著一批批中外合作專案落地開花，“一帶一路”的成果在不斷增加。但過去幾年，一些別有用心的人士及媒體刻意抹黑“一帶一路”倡議，編造“債務陷阱外交”等論調，並借西方話語權持續炒作。當今世界，各國休慼與共，中國提出“一帶一路”是為合作共贏、共同發展。實際上，只要秉持客觀立場進行調查，就能發現“債務陷阱”論完全是無稽之談。近日，英國皇家國際問題研究所發表題為《破除“債務陷阱外交”迷思——沿線國家如何影響中國“一帶一路”倡議》的長篇報告，其結論是：有關“一帶一路”是“債務陷阱外交”的說法有誤，相關專案遵循的是經濟學邏輯，而非地緣政治。本報對該研究報告的主要內容進行了摘編。
於2013年提出的“一帶一路”倡議，被廣泛認為是一項地緣政治戰略，目的是在歐亞大陸甚至整個世界建立以中國為中心的新秩序。這種典型看法認為，“一帶一路”是“中國一項深思熟慮的大戰略”，旨在“重奪在亞洲的地緣政治主導權，挑戰美國主導權及建立一個以中國為中心的秩序”。
中國抗議說，這類看法歪曲了中方善意的政策。但在西方決策層——尤其是美國，前述觀點仍然不脛而走。事實上，中國常被說成在推行“債務陷阱外交”：誘使貧窮的發展中國家同意提供不可持續的貸款來進行基礎設施建設，而當這些國家遇到財政困難時，北京就可以攫取資產，從而擴大戰略或軍事影響力。該說法源於2017年新德里一家智庫有關斯里蘭卡漢班託塔港的評論，後被媒體和全世界的高階政策精英一再重複。
此類觀點是錯誤的，原因如下：首先，“一帶一路”主要是經濟專案；其次，中國的發展融資體系過於分散，缺乏協調，無法追求具體的戰略目標；再次，中國的發展融資在很大程度上是由接受國推動的，中國不能也沒有單方面決定以“一帶一路”的名義進行哪些建設。發展中國家政府及相關的政治和經濟利益決定了其國內“一帶一路”專案的性質。“一帶一路”絕非按照中國的戰略藍圖展開，而是透過不同的雙邊互動、零敲碎打地建立起來的。
“一帶一路”的經濟驅動力
解釋“一帶一路”時，強調地緣政治戰略的說法之所以流行，是因為將該專案視為西方力量衰落和“中國崛起”這一更大敘事的一部分，要比研究更復雜的經濟驅動因素來得容易。中國政府啟動“一帶一路”的主要目的是透過釋放海外對中國工業、建築專案和貸款的需求，幫助解決國內的系統性問題。
“一帶一路”基於經濟，這體現在管理上。獲批的專案遵循經濟學邏輯，而非地緣政治。相關的對外投資甚至與北京有些籠統的“一帶一路”政策檔案中概述的六條“走廊”不相一致，而是高度集中在東亞和發達經濟體，且非“一帶一路”專案投資的增速更高。
“一帶一路”的治理
那些堅持從地緣戰略角度看待“一帶一路”的人，可能會承認上述經濟動機，但他們仍然稱中國在利用“經濟治國術”來追求戰略目標。然而，如果將“戰略”理解為確定具體的目標，並有一套如何實現目標的策略，有對具體行為者的明確指導及充分的資源投入，那麼“一帶一路”顯然不符合這些條件。
中國的發展融資體系一直是由接受國驅動的，專案透過外國政府的請求而正式啟動。中國政府經常強調這一點，以區別於傳統捐助方所提供的發展援助。相應地，我們必須考慮接受方在影響“一帶一路”方面的作用，而這一點在“債務陷阱外交”論中被忽視了，或者被悄悄地否定了。
即便中國有一個全球互聯互通的“大計劃”，明確列出了它為推進其地緣政治大戰略而希望建設的所有專案，它也無法強迫其他國家在本國接受有關專案。只有接受國表示同意，中國國有企業才能在該國承接專案，保障運營，提供貸款。自然，接受國只會支援那些符合本國需求和利益的專案。中國明確承認這一點，並強調“一帶一路”應透過雙邊對話來推進，以便將中國的商業利益“融入”接受國的“發展戰略”。單從這一點看，“一帶一路”就根本不可能按照中國的單邊戰略展開。
其他國家政府參與共建“一帶一路”，可能是出於需求、貪婪或兩者皆有。發展中國家迫切需要發展基礎設施，以促進經濟發展和提高生活水平。世界銀行估計，到2040年，全球需要97萬億美元的基礎設施投資，預計缺口為18萬億美元。因此，“一帶一路”倡議呼應的是一種真正的需求，而西方和多邊發展機構幾十年來忽視了這種需求。
需求、貪婪以及相關的政治鬥爭，往往壓倒合理的規劃，產生了經濟可行性可疑的專案，從而造成嚴重的政治、社會和環境負面影響。許多發展中國家評估專案可行性的能力有限，官僚機構的細密程式往往不敵強大的利益集團。
斯里蘭卡和“一帶一路”
“債務陷阱外交”論直接源於斯里蘭卡的經歷。常見的說法稱，中國借錢給斯里蘭卡，在其南部海岸的漢班託塔建一個大型港口，中國知道斯方會遭遇債務困境，這讓中國得以用債務減免來換取該港口的控制權。印度評論家經常說，中國利用“一帶一路”企圖實現其在南亞的“戰略野心”。類似說法在媒體、智庫和學術文獻中層出不窮。
這種常見說法存在許多誤解。首先，漢班託塔港專案不是中方提出的，而是由斯里蘭卡前總統（現總理）馬欣達·拉賈帕克薩的政府提出，並與追求利潤的中國國企合作。其次，這是一個商業性而非地緣戰略行為，但由於斯里蘭卡方面的治理問題，造成巨大的產能過剩。再次，斯里蘭卡的債務困境與中國貸款無關，而是源於西方主導的資本市場上的過度借貸和斯里蘭卡經濟內部的結構性問題。第四，不存在債務換資產問題，而是中國一家企業出於商業考慮，經過艱苦談判，以11億美元的價格租下了港口，斯里蘭卡用這筆錢償還了其他債務，增加了外匯儲備。最後，中國海軍艦艇不能使用該港口，它將是斯里蘭卡本國南部海軍司令部的新基地。
馬來西亞和“一帶一路”
馬來西亞的馬來民族統一機構（巫統）是該國1957年至2018年的主要執政黨，它熱烈歡迎“一帶一路”。與斯里蘭卡一樣，一些分析人士將中馬這種雙邊合作稱為“債務陷阱外交”：中國被廣泛認為在馬六甲海峽尋求軍事和戰略影響力，中國約80%的石油進口要透過馬六甲海峽，所以希望透過鐵路“陸橋”完全繞過海峽。與漢班託塔港一樣，有媒體稱中國資助的港口專案與中國的“珍珠鏈”戰略有關。
然而，就像在斯里蘭卡一樣，“債務陷阱”等說法是有問題的。鮮有證據表明中國對有關專案進行戰略指導和協調；這些合作倡議顯然主要由馬來西亞的商業、經濟和政治需求驅動。國際貨幣基金組織在2017年底判斷馬來西亞的公共債務“可控”，並預測到2022年，其公共債務相對於GDP將穩步下降。（2018年政局“洗牌”後）馬來西亞所謂的“擋回”也相當溫和，只有4個“一帶一路”專案被暫停，其他專案則繼續進行，甚至有暫停後又恢復的。
結論和政策建議
主流說法將“一帶一路”倡議描述為一種掠奪性國家經濟行為，稱中國為達到地緣政治目的而給窮國設定陷阱。本文表明，事實上，“一帶一路”倡議的動機主要是經濟因素。本文還表明，中國的國際發展融資體系分散、協調不佳，且無協調一致的地緣政治目標考慮。此外，接受國（如斯里蘭卡和馬來西亞）並不是無助的受害者，它們在中國的發展融資體系中主動影響結果。
中國的決策者試圖改善治理，加強與夥伴國非政府組織的關係。但他們必須走得更遠。這需要有一個連貫、各方協調的決策過程，有足夠的風險評估能力做支撐，並根據嚴格、明確和可執行的規則而非模糊的指導方針來運作。
由於中國的發展融資由接受國主導，因此這些政府必須承擔更大責任，確保專案可行和財務上可持續。由於中國的監管仍然依賴於東道國的治理，接受方必須加強國內法規、檢查和執法能力，以確保相關專案不會造成社會和環境危害。
其他國家的決策者不應把“一帶一路”作為地緣政治戰略來對待。這會被北京視為西方敵意揮之不去的證據，將助長衝突的螺旋式上升，從而增加大國對抗的風險。這也會疏遠那些渴望發展基礎設施卻沒有得到西方援助的發展中國家。（作者李·瓊斯、沙哈爾·哈梅瑞，汪析譯）