上半年地方債發行已收官，根據財政部政府債務研究和評估中心釋出的最新資料顯示，1月至6月份，各地已組織發行新增地方政府債券14800億元，再融資債券18611億元，總體呈現出發行步伐先慢後快、發行定價更市場化、發行使用更重質提效的特點。
地方債發行對於穩投資、穩增長、補短板具有積極意義，是2021年財政政策提質增效、更可持續的關鍵舉措之一。市場關注下半年地方債發行節奏如何？是否會調減發行限額？將投向哪些領域？
發行定價更加市場化
考慮到去年巨量地方政府債券資金在今年繼續發揮效應，加之上半年經濟穩步恢復，穩增長壓力較小，地方債發行呈現先慢後快之勢。1月至2月份，新增地方債發行為零，從3月份起發行量逐月提升，3月份發行364億元，4月份發行3399億元，5月份發行5701億元，6月份稍有減少發行5336億元。
“上半年，各地組織發行新增地方政府一般債券共4657億元，佔今年新增一般債券限額的57%，與去年同期相比，發行進度基本持平。”中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕說，“但新增專項債券發行進度差距較大，上半年發行新增專項債券10143億元，佔新增專項債券限額的27.79%，而2020年這一比例為59.5%。”
龍小燕分析，專項債發行較慢，與今年穩增長壓力不大，提前批額度下達得相對較晚，以及地方債務監管加強等因素有關，“這反映了今年各地堅持統籌發展和安全，防範化解地方政府債務風險的戰略部署，有助於切實提高專項債專案質量，從源頭上降低專項債償還風險”。
從發行利率看，地方債發行定價更加市場化。自2019年開始，地方債發行票面利率一般設定為高於國債收益率25個基點，財政部去年發文鼓勵具備條件的地區參考地方債收益率曲線合理設定投標區間，促進地方債發行利率合理反映地區差異和專案差異。今年多地提升地方債發行市場化水平，尤其是廣東先行一步，在6月8日發行的多期地方政府債券中，5年期、7年期地方債中標利率高於區間下限15個基點。
“地方債可以認為是接近無風險資產，其發行利率高低取決於當地金融資源的豐富程度以及機構的配置意願，各地區尤其是發達區域推進地方債市場化發行，有助於降低融資成本。”國盛證券固收分析師楊業偉表示。
值得關注的是，上半年地方債發行中，再融資債券佔據主導地位，共發行18611億元，規模遠高於去年同期水平。“這說明今年利用發行地方政府再融資債券，優先支援在建專案工程的後續融資，防止出現‘半拉子’工程，償還存量債務的政策效果較為明顯。”龍小燕表示。
資金使用效益明顯提高
梳理各地發債情況不難發現，今年地方政府債券發行效率逐步提升，地方政府債券櫃檯發行加快。
地方債櫃檯發行主要面向個人和中小機構投資者，透過商業銀行櫃檯網點或網上銀行、手機銀行等渠道發行，自2019年開始試點。今年財政部進一步要求各地做好相關發行工作，原則上已開展過的地區2021年安排櫃檯發行應不少於兩次，未開展過的地區應至少安排一次。
進入二季度後，多地啟動地方債櫃檯發行。5月份，四川發行11.2億元，廣西發行3億元，浙江省寧波市發行2億元；6月份，新疆發行2.5億元。
“地方債櫃檯發行規模逐步擴大，有利於豐富投資者結構，提高地方債市場流動性，更好地滿足個人和中小機構投資者需求，激發社會投資活力。”龍小燕表示。但目前來看，地方債櫃檯發行仍有巨大發展空間，1月至5月份櫃檯市場累計交易41.82億元，僅佔全市場交易規模的0.02%。未來可從最佳化債券結構、創新債券品種、豐富債券型別等方面，提升地方債在櫃檯市場的投資價值。
記者注意到，在防範化解地方政府隱性債務風險，保持宏觀槓桿率基本穩定的政策主基調下，今年地方債發行更加註重質效，強調專案質量管理和風險防控，最佳化債券資金投向結構，主要集中用於交通基礎設施、農林水利、生態環保、民生服務等重點領域。
尤其是在新增專項債的發行使用上，更加強化績效管理，採用穿透式監管，提升債券資金使用效益。今年新增專項債券安排3.65萬億元，比上年減少1000億元，但總體規模依然處於高位。
為進一步加強針對性管控，近日，財政部發布《地方政府專項債券專案資金績效管理辦法》，將績效評價結果作為分配專項債務限額的調整因素，提高地方政府申請專項債券門檻。
“這意味著，下一步地方債尤其是專項債的發行要求和申報難度將提高，有助於解決資金閒置、專案收益無法覆蓋本息和投向不符合規定等問題，進一步提升專項債的專案質量，實現財政資源的最佳化配置。”中信證券債券研究首席分析師明明表示。
下半年節奏有望加快
截至今年6月份，財政部下達2021年新增地方政府債務限額42676億元，低於此前全國人大批准的2021年預算安排新增地方政府債務限額44700億元的規模。
有觀點認為，在經濟穩步復甦、地方財政壓力不大、地方專項專案審批趨嚴的背景下，今年新增地方債限額可能出現下調。
對此，專家分析，這種可能性不大。從往年經驗看，新增地方債限額當年基本都能使用完，在年中調整的情況較為少見。“新增地方債限額的下達，是財政部根據全國人大批准的地方債限額、各地舉債需求和專案實施進展情況、市場發行情況等綜合因素作出的決策。”龍小燕表示，目前尚留有的2024億元限額空間，預計會在今年晚些適當時機再次下達。
“目前已下達地方債額度低於預算，可能與額度分批次下達有關，並不一定指向預算調整。”開源證券首席經濟學家趙偉表示，近年來新增地方債額度均分多批次下達，其中2019年分2批，2020年分5批且最後一批額度11月才下達。
按照全年新增地方債44700億元限額計算，下半年還有近3萬億元的新增地方債尚待發行，可以預見，後續發債節奏將有所加快。“伴隨額度下達、專案融資需求釋放等，地方債發行將開始提速，年內地方債供給高峰或在三季度出現。”趙偉表示。
各地的行動也說明了這一點。目前已有多個省份披露第三季度地方債發行計劃，比如，江蘇擬於第三季度發行地方債1608.28億元，廣東擬發行1311.8億元，雲南擬發行993.22億元，發行力度明顯加強。
但地方債發行大幅提速的可能性依舊不高，整體節奏更可能呈現平穩態勢。龍小燕表示，在加強地方政府債務管理和防控風險的背景下，地方債發行進度尤其是專項債發行進度會紮實推進，即在地方紮實做好專項債專案儲備、立項和審批等工作的基礎上，在保障專項債專案有一定收益的前提下，按照資金跟著專案走的原則，穩步推進地方新增專項債發行工作。
本報記者 李華林