近期，李稻葵團隊釋出了《保安全、穩民生、謀長遠：全球疫情下的經濟形勢分析戰略報告》,主要參與人員包括李稻葵、厲克奧博等。
報告稱，新冠肺炎疫情在短期內給中國經濟帶來了巨大的衝擊，不可避免的財政減收以及刺激政策將給今年的財政收支平衡帶來巨大的壓力，2020年中國的財政空間料將大幅擴張。
在應對疫情衝擊、重振經濟的過程中，發揮主導作用的財政政策應本著“兩條腿走路”的原則，一方面要以民生為優先，另一方面要兼顧長期發展動力，以疫情為契機，開啟新一輪“基礎設施補短板工程”，帶動投資，增加就業與收入，為經濟社會的中長期高質量發展做出貢獻。
以下為報告原文：
穩民生——穩定就業形勢，保證居民收入持續增長
1 疫情衝擊下財政收支平衡壓力驟升
百年一遇的新冠肺炎疫情在短期內給中國經濟帶來了巨大的衝擊。財政方面，據3月24日公佈的最新資料顯示，2020年1-2月全國一般公共預算收入同比下降9.9%，為2008年金融危機以來的最大跌幅，較上年12月增速3.6%大幅下滑。其中，稅收收入同比下降11.2%，較上年12月增速12.1%大幅回落；非稅收入同比上升1.7%，較上年12月增速-13.7%有明顯回升。
稅收方面，此次新冠肺炎疫情導致的明顯經濟下滑疊加前期減稅降費的後續影響，致使1-2月增值稅同比下降19%，比上年12月9.4%的跌幅明顯加大；進口貨物增值稅、消費稅同比下降25.1%，較上年12月43.4%的漲幅大幅回落；契稅和車輛購置稅分別同比下降15.2%和32.8%，反映了房地產和汽車銷售受經濟下滑的拖累。在所有主要稅種中，1-2月個人所得稅同比上漲14.8%，漲幅明顯；由於1-2月以來中國股票市場交易出現了異常火爆的場面，證券交易印花稅大幅上升，同比增速達到77.2%。
財政支出方面，2020年1-2月全國一般公共預算支出同比下降2.9%，較上年12月增速11.2%回落。其中，降幅較為明顯的科目包括：科學技術支出同比下降38.5%，文化旅遊體育與傳媒支出同比下降12.7%，城鄉社群支出同比下降20%，交通運輸支出同比下降25.5%。我們也注意到，在全國疫情防控阻擊戰的帶動下，衛生健康支出同比上升了22.7%，漲幅明顯。
1-2月份，土地市場受疫情衝擊明顯，國有土地使用權出讓收入同比下降16.4%，較上年12月26.4%的增速大幅回落。受此拖累，全國政府性基金預算收入和支出分別同比下降18.6%和10.4%。
綜合來看，1-2月份中國財政累計實現一般公共預算盈餘2882億元，政府性基金赤字5191億元，合計赤字2309億元，而去年同期一般公共預算和政府性基金則合計盈餘866億元。由於疫情給中國經濟帶來的衝擊在1-2月份之後仍在持續並將逐漸消退，尤其是海外疫情的爆發蔓延對中國經濟的拖累主要是從3月份才開始，因此1-2月份的資料並未完全體現此次疫情的總體影響，後續不可避免的財政減收以及即將出臺的刺激政策將給今年的財政收支平衡帶來巨大的壓力，2020年中國的財政空間料將大幅擴張。
2 應對疫情、重振經濟，財政政策將從多渠道發揮主導作用
第一，適當提高財政赤字率。根據1991年的《馬斯特裡赫特條約》（即《歐洲聯盟條約》），歐盟各成員國需保持財政赤字率低於3%的警戒線水平。值得注意的是，3%是歐盟成員國維持財政紀律的整數關口，是一項軟約束，而並不是一個經過嚴格學術論證的國際公認的預警線。歐盟成員國經常出現偏離3%的情況，美國、日本等發達經濟體的赤字率超過3%的情況也不少見。相比之下，中國的財政狀況良好，政府恪守較為謹慎的財政紀律，目標赤字率自1994年以來始終維持在3%以內，2019年為2.8%。面對百年一遇的新冠肺炎疫情，2020年中國的財政赤字將隨週期性因素帶來的稅收減少和支出增加而被動上升，同時考慮到即將出臺的更加積極有為的財政刺激政策，打破3%這一社會心理預期的整數關口、適當提高財政赤字率目標以彌補一般公共預算收支缺口是十分現實而必要的。如果今年將赤字率目標提高到3.5%，將會釋放出約7000-8000億元的資金用於疫後扶助民生、重振經濟。值得注意的是，由於提高赤字率受到諸如國內外經濟形勢、國家宏觀調控的需要、財政收支狀況等因素的制約，同時還需按法定程式經國務院提請全國人大審議批准，因此預計今年的赤字率目標提升將會相對謹慎和有限。
第二，發行特別國債。中國歷史上曾總共發行過兩次特別國債。第一次是在1998年，財政部發行2700億元特別國債（期限為30年），用於向工、農、中、建四大國有商業銀行注資、補充資本金。這一政策操作對當時處置銀行不良資產、化解金融系統性風險、推動中國商業銀行改革起到了積極且重要的作用。第二次是在2007年，財政部發行1.55萬億元特別國債（期限為10年和15年），用於向中國人民銀行購買外匯從而注資成立中投公司。在中國加入WTO之後連年出現“雙順差”、外匯儲備持續快速積累的情況下，這一政策操作為中國外匯儲備管理構建了新機制，同時也部分對沖了貨幣流動性過度寬裕的壓力，協助緩解了宏觀經濟過熱的局面。由於特別國債不直接佔用一般公共預算赤字、由全國人大常委會批准即可發行，因而操作起來較為靈活，在積極應對百年一遇的疫情、重振中國經濟的大背景下發行特別國債有其合理性和現實必要性。
第三，增加地方政府專項債規模。地方政府專項債可作為重大專案的資本金，其規模的增加旨在能夠撬動更大規模的信貸資源、更好地支援重大在建專案建設和補短板，提振基建，穩投資、促消費。2019年全年，地方政府專項債超過2萬億元規模。今年以來，專項債發行節奏明顯加快。截至一季度末，全國各地發行新增專項債券達1.08萬億元，佔財政部提前下達的1.29萬億元額度的84%，發行規模同比增長63%，預計提前2.5個月完成既定發行任務。
3 刺激政策發力重點應當是中低收入群體生活及中小企業生存，避免政府投資過多
在應對疫情衝擊、重振經濟的過程中，發揮主導作用的財政政策應本著“兩條腿走路”的原則，一方面要以民生為優先，其中重點補貼低收入群體，特別是農村低收入群體，以及湖北等受疫情影響較大地區的民眾；另一方面要兼顧長期發展動力，以疫情為契機，開啟新一輪“基礎設施補短板工程”，帶動投資，增加就業與收入，為經濟社會的中長期高質量發展做出貢獻。為了促進積極的財政政策更加積極有為，我們提出以下幾點建議：
第一，發行特別國債優先用於以下領域：向國家開發銀行補充資本金，或作為股本另組建專門的基礎設施投融資銀行或基礎設施投融資基金。這次新冠肺炎疫情暴露出了中國在醫療健康、公共衛生等領域均存在較為明顯的基礎設施短板。不僅如此，在人口流入城市中小學學位、農民工住房保障、老舊小區改造、支線鐵路、通用機場、醫療與公共衛生設施、城市市政基礎設施、國土建設、城鄉垃圾處理等領域，中國也均存在短板。此次疫情之後，我們建議開啟新一輪“基礎設施補短板工程”，以醫療健康和公共衛生領域為突破口，但又不侷限於該領域，而是以民生為導向的、全面的基礎設施補短板。
補充商業銀行資本金。新冠肺炎疫情直接衝擊的是企業和居民，但不久之後必然也會傳導至商業銀行資產負債表。預計在未來一段時期，銀行不良資產率會出現上升。與此同時，在疫後加大逆週期調控力度的過程中，銀行業也將是主力軍。因而，當前有必要向銀行注入資本金，增強其放貸能力和不良資產消化能力。
用於支援小微企業。受疫情和外需疲弱的影響，今年的就業形勢壓力很大。穩就業是“六穩”之首，也是當前宏觀經濟政策的首要出發點。小微企業是創造就業崗位的主體，也是在疫情期間較為脆弱、受疫情衝擊較大的主體。當前尤須對受疫情影響較重的小微企業進行幫扶，助力其渡過難關，最大限度的保留住就業崗位。具體使用途徑包括貸款貼息、貸款擔保、失業救濟、五險一金補助、供應鏈基金等。
第二，用國有資本劃轉來衝抵社保減費。為了應對疫情，減輕企業特別是中小企業的負擔，財政部已會同相關部門出臺了一系列政策措施，其中包括企業社會保險費減免政策。據估算，全年僅社會保險費減負就會減輕企業負擔超過1萬億元。考慮到今年的財政壓力較大，為了避免社保基金收支缺口壓力轉移到一般公共預算，由財政補貼來兜底，我們建議用國有資本劃轉來衝抵社保減費。從中長期來講，我們也呼籲加快國有企業改革，盤活國有資產，提高國有資產的回報率，用國有資產的收益增值來為財政融資，避免不斷推高政府槓桿率。ACCEPT往期的報告曾做過具體測算，針對目前已達到210萬億規模的國有資產，國家可以提出具體的改革措施，利用三年時間把當前國有資產的回報率由2%提升至3%，據測算，由此能夠帶來高達近2萬億的投資回報，相當於2019年一年財政收入的十分之一。這將極大地提升國家的財政實力，為進一步減稅讓利提供堅實的基礎。同時，國家可以拿出20萬億的國有資產進行有效的混合所有制改革，以此提升相關經濟主體的經濟活力，同時可以帶來可觀的國家財政收入。假如其中五分之一的資產轉讓能夠獲得現金回報，則現金回報規模約四萬億，相當於2019年個人所得稅收入的近四倍，這將極大地支撐國家的財力，為進一步減稅降費提供基礎。
4 消除汽車消費政策瓶頸，汽車消費有望成為拉動消費的主要動力
由於此次疫情呈現出長期化的趨勢，對於消費的負面影響也將相對長期，餐飲、酒店、旅遊等人流密集型的消費領域很可能是最後一批恢復正常生產生活秩序的行業。若想實現經濟增長的目標或就業穩定的目標，2020年在投資發力的同時，消費必須能夠穩住，從而不過多拖累GDP的下降。因此，在消費領域，必須有一個抓手，那就是汽車消費。過去兩年汽車經歷了負增長，根據我們測算，如果汽車銷量能夠恢復到2017年的水平，將提高全年GDP增速0.8個百分點，將可以完全抵消2020年上半年由餐飲、酒店、交通行業對GDP造成的負面影響。
過去兩年，中國汽車消費由於政策因素受到壓抑，大量需求無法得到滿足。疫情來襲，家庭用車在相當程度上已經由改善性需求變為剛需，推動汽車消費兼具提振消費，抗擊疫情，提高百姓出行安全感和便利性的積極作用，應該成為今年拉動消費的核心抓手。
我們將社會消費品零售增速分解成兩部分，發現除汽車消費外其他消費品增速近年來基本處於穩定狀態（除2020年一季度受疫情影響有大幅下降），而汽車消費長期處於負增長狀態。自2018年7月以來，中國汽車銷售量已連續19個月保持負增長。2019年汽車總銷量為2577萬輛，其中乘用車2144萬輛，遠低於2018年的2371萬輛和2017年的2472萬輛。從汽車銷量的累計同比增速來看，2019年增速為-8.2%，由於汽車消費在消費零售總額中佔比達到10%以上，汽車消費下降拖累2019年消費品零售總額增速約0.8個百分點，拖累GDP增速約0.4個百分點。
造成此輪汽車銷量持續下降主要有以下三點原因：其一，前期購置稅優惠政策對需求的透支和該政策在2018年的退出。前兩年汽車購置稅的優惠帶來了汽車銷售的高速增長，也對未來幾年汽車消費形成了透支效應。因此，自2018年起，在連續實施的汽車購置稅優惠政策完全退出後，汽車的需求受到明顯的抑制。其二，近兩年宏觀經濟下行壓力加大，經濟增速不斷下滑，居民的收入增速明顯放緩，影響了居民對未來預期，從而延遲了對可選大項汽車的消費。其三，國五、國六提前切換使得居民的持幣觀望態度加重，延遲對汽車的購買和消費。尤其是部分地區明確國五、國六切換的提前期較短，導致國六車型的短期生產供給不足和國五車型過剩共存局面。消費者在對降價的國五有購買有慾望時，又擔心國五不能上牌上路、會提前報銷、殘值快速折舊等問題而不願意購買國五車型，從而帶來汽車銷量的下滑。
目前，中國的汽車保有量約為2.4億輛，千人汽車保有量為173輛，明顯低於發達國家美國的837輛、日本的591輛、德國的579輛，也低於俄羅斯的373輛、巴西的350輛、和墨西哥的297輛，而與南非的174輛大致相當。一般而言，汽車消費與經濟發展水平有較大的關係，但中國人均GDP與巴西、墨西哥大致相當，卻要明顯高於南非。因此，隨著未來中國人均GDP的持續上升和穩步邁入高等收入國家行列，中國的人均汽車保有量將仍有很大的擴大空間。從2020年的小康社會過渡到基本實現社會主義2035年的15年時間裡，即使中國的千人汽車保有量達到350輛的保守水平（平均3口之家擁有一輛車），則國內汽車保有量還有翻番的空間。
而且，由於中國城鄉間、區域間的經濟發展不平衡的特徵非常明顯，城鄉間以及各省市間的家庭汽車保有水平也有著明顯差異。在汽車保有量低的省份、縣鎮以及農村地區，還有大量的汽車消費意願，隨著城鎮化的推進和居民收入的增長，這些地區仍存在著巨大的汽車消費潛力。根據中國統計年鑑的資料，2018年全國居民、城鎮居民和農村居民平均每百戶家用汽車擁有量分別為33輛、41輛和22.3輛，城鄉之間居民的汽車擁有量尚存在1倍的差距。而從不同省市的對比情況來看，北京和天津的居民平均每百戶年末汽車擁有量已經超過50輛，而黑龍江、湖南、重慶、四川、福建、甘肅、四川、海南、廣西、遼寧、安徽、陝西、山西、貴州、江西、吉林、河南、新疆等地居民平均每百戶汽車擁有量低於30輛和全國水平，這些地區尚有三分之二的家庭沒有汽車。因此，從長期看，中國的汽車消費市場仍有巨大的潛力可以挖掘。
因此當前國內居民的購車需求尚未充分滿足，只要刺激政策得當，汽車消費仍有較大的提升空間。從歷史來看，2008年為應對金融危機推出的車輛購置稅減免、家電下鄉的政策效果非常明顯，2009、2010兩年中國乘用車銷量的平均增速達到43%。包括2015年減稅政策宣佈後，2016年的乘用車的銷量增速也上升至14.9%，成為拉動消費增長的重要引擎。
我們認為，只要給以合理的政策刺激，汽車消費也有望成為2020年拉動消費增長的主要動力。對此我們提出以下若干政策建議：第一，建議由國家環保局統一提出標準，提出未來逐步淘汰部分排放標準偏低的老舊汽車的方案，應適當地延緩這種淘汰國五汽車的政策，以提振消費者的信心。未來透過逐步提高油品質量、鼓勵消費者購置新車等市場化的方式來改善城市的空氣質量。第二，在有牌照限制的地區，建議地方政府考慮在牌照總量不變的情況下，允許現有牌照的所有者有償租賃，透過這個方式，不但現有的閒置牌照可以流轉起來，盤活存量，而且年輕人的購車需求也能得到滿足。第三，建議重新啟動車輛購置稅減免政策，並逐步將汽車購置稅交給地方政府管理，提高地方政府的積極性，2019年中國車輛購置稅總收入3498億元，且全部歸中央政府管理，全國一刀切，地方政府的積極性沒有反映出來，建議將這筆稅交給地方政府，激勵地方政府來提高汽車銷售。第四，建議抓住全球疫情的機會，讓國產汽車“走出去”，讓零部件供應商“引進來”。新冠病毒疫情的全球肆虐給全球供應鏈帶來了高度的不確定性，一方面，受疫情影響，當前歐洲很多零部件企業、大部分汽車企業都已宣佈停產或部分停產，進口汽車的供應量也將受到影響，在此背景下，中國車企也可以增加生產和出口，以滿足海外市場的需要；另一方面，汽車生產涉及上萬個零件，全球疫情的惡化也使得汽車供應鏈企業停產斷供，也直接威脅到中國汽車及零部件生產。建議藉此機會出臺政策，把一些關鍵領域的、之前不願意來中國的零部件企業“引進來”，在中國設廠生產，提高中國的產業競爭力。
編輯 王進雨 徐超