巴曙松：政策工具應向直達民生等薄弱環節傾斜

當前國內外經濟形勢複雜嚴峻，有些突發因素超出預期，經濟面臨新的下行壓力。為實現經濟社會發展目標，貨幣和財政政策如何進一步發力？助推穩增長，還可以從哪些方面培育新的增長動能？

對此，香港交易所董事總經理、中國銀行業協會首席經濟學家巴曙松展開深度解讀。

最佳化政策工具

今年以來，受地緣衝突、疫情多點散發等因素影響，需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力有所強化。

巴曙松分析，系統梳理當前的宏觀調控手段，可以看到，常規的宏觀工具箱中仍有諸多工具可以動用。在外部經濟動盪的衝擊與內部疫情持續干擾下，供給和需求雙方均受到不同程度抑制。不僅相對寬鬆的貨幣環境面臨微觀企業缺乏擴張意願、政策效果傳導不暢的問題，積極財政政策的乘數效應也由於開工受阻等而受到制約。

因此，短期來看，增量工具需在加碼寬鬆和恢復生產供給上同步做文章，減少政策掣肘。長期來看，則要跳出既定常態下的宏觀政策框架約束，著眼於修復疫情中影響較大的中低收入家庭現金流，著眼於用改革的辦法解決發展中的問題，著眼於用經濟轉型的趨勢來推動技術創新，強化市場主體的信心和預期。

用好結構性貨幣政策工具

在財政政策和貨幣政策方面，巴曙松表示，傳統的宏觀工具仍有相當的迴旋空間，但其傳導機制面臨不同程度的“推繩”挑戰。單純就宏觀工具箱本身而言，貨幣和財政政策均有進一步發力的空間。

貨幣政策方面，調降MLF利率，引導LPR下行以及適時降準等量價工具都可作為提振市場信心、降低融資成本的增量工具。

就實際效果而言，由於當前的疫情擾動與外部市場衝擊，企業中長期資本開支意願回落，居民部門風險偏好下降，寬鬆的貨幣環境傳導面臨不暢的挑戰，此時流動性往往更多堆積在金融體系內部。今年以來，中長期貸款增長低迷、票據融資高增、票據利率和DR007不斷走低都從不同角度顯示出信用擴張受阻的明確訊號。

4月新增社會融資規模9102億元，比上年同期少9468億元，主要拖累項是信貸，4月新增人民幣貸款同比少增9224億元。其中，企業中長期貸款同比少增3953億元，居民部門貸款淨減少2170億元，表明疫情的持續進一步打破了經濟執行及信貸擴張的良性迴圈，貨幣政策的效果受到明顯制約。

基於宏觀政策傳導面臨的現實約束，2022年貨幣政策可以考慮更多將結構性政策工具作為加大對重點領域和薄弱環節金融支援力度、創新發力的主要方向。

除目前已經推出的科技創新、綠色、小微等結構性政策工具外，下一步還可以聚焦在大學生創業就業、能源糧食安全等領域推進再貸款再貼現。同時，落實金融紓困政策，對受疫情影響較大的困難行業、脆弱群體、小微企業等加大信貸資源傾斜，可考慮根據疫情的具體影響狀況相應推進延遲還款和利息支付等。

最佳化專項債發行和使用

財政政策方面，巴曙松分析，相比於貨幣政策，面對公共衛生危機，財政政策可作為的空間更大、傳導也更加直接。

僅從量的角度看，在既定的預算框架下，財政政策仍有不少可騰挪發揮的餘地。在存量的財政政策方面，目前依然有條件加速留抵退稅執行、專項債發行、特定機構利潤上繳以及預算支出，各級財政盤活存量資產和特定機構加大利潤上繳也可在既定的政策框架下推進。

在增量的財政政策方面，按照目前的專項債計劃發行進度，上半年可以完成全年發行。下半年如果仍有資金壓力，可優先考慮提前部分發行2023年專項債額度。

根據2018年12月第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議的授權，國務院可“在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額”。

在此基礎上，如仍有資金缺口，財政才需要透過全國人大常委會審議提高赤字率以及發行特別國債。2020年財政部出臺《抗疫特別國債資金管理辦法》，明確抗疫特別國債的資金用途、分配撥付、還本付息、預算編制等內容，當年也發行了1萬億元的抗疫特別國債，應當說是有充分的政策和實踐準備的。

需要特別指出的是，雖然抗疫特別國債納入政府性基金預算管理，但依然是可以轉移給地方同時用於基礎設施建設（保留在政府性基金預算）和抗疫相關支出（調入一般公共預算）。因此，相比於專項債，特別國債的典型特點是中央政府加槓桿、用途更為靈活。在當前地方政府財政收入普遍放緩以及專項債用途受限的背景下，特別國債雖不“特別”（2020年已經發行），量上也無明顯優勢（相比於專項債提前跨年發行可達到的規模），但從實際效果來說要優於專項債。這也是為什麼當前各方面對於抗疫特別國債的呼聲較高的現實原因之一。

這也在財政政策層面指向了另一種在現有預算框架內最佳化政策工具的做法——最佳化專項債的發行和使用。特殊時期能否靈活拓展專項債的使用範圍，賦予地方政府更大的自主權，不簡單的以財務收益作為專項債的發行基準，算經濟社會發展的大賬。

在疫情期間，能有效穩增長、穩就業、保主體的政府投資專案就具有顯著正公共外部性，其社會收益的重要性已經遠遠高於財務收益的重要性，應當納入專項債發行範圍。

事實上，近幾年地方的專項債發行本身不時暴露符合條件的專案數量不足、撬動社會資本有限等問題，在經濟能正常自我運轉時就已面臨收益較好的公共專案“資產荒”，當下能夠符合財務要求的專案顯然更為稀缺。如果能以此為契機，系統性地最佳化專項債發行和管理，有可能實現不突破現有財政框架下的創新。

從財政政策發力的方向看，目前還是集中在基建領域，民生兜底工具的直達性還有待提高。從4月份的資料來看，如果疫情形勢短期內不發生改變，基建能否實現高增存疑。基建進度不僅與財政資金到位相關，也與疫情管控下生產生活秩序的暢通狀況有關。

2022年1月-4月專項債發行提速明顯，完成了38.2%的發行進度，遠遠高於2021年，也高於2020年（30.7%）。與此同時，基建投資增速卻回落，4月基建同比增速從11.8%降至4.3%，降幅為7.5個百分點，反映了疫情擾動對基建開工和實物量形成造成拖累。

同時，2022年財政減稅力度不可謂不大，全年退稅減稅約2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，退稅資金要求全部直達企業。退稅減稅能夠部分改善企業現金流，但當前廣大企業面臨的主要困難是訂單萎縮、生產停滯，退稅難以維繫企業正常經營，更難以彌補企業工資成本。

因此，在當前生產生活秩序受到疫情衝擊的條件下，財政政策的乘數效應同樣受到疫情制約。下一步財政政策增量工具的推出除了積極擴量，更重要的可能是應當更多考慮直達民生等薄弱環節，最佳化專項債等工具。

考慮推出更多直接導向民生的補貼政策

相比於2020年，持續兩年多的疫情對不少中小微企業影響較大，中低收入人群收入增長受到影響。不同於2020年，衝擊的累積效應對中小企業和中低收入者的影響不容忽視。

對此，巴曙松認為，可以考慮推出更多直接導向民生的補貼政策。

一是居民可支配收入的平均數和中位數增速差距有所擴大，表明中低收入群體的收入增速未得到有效修復。二是從2020年城鎮居民按收入五等份分組收入增速情況來看，收入越低的家庭分組收入增速的下降也較為明顯。三是4月城鎮調查失業率、本地、外地戶籍就業人員調查失業率和16-24歲人口失業率均出現上升。

意味著宏觀政策在疫情衝擊的特殊時期，需要突破原有常態下的宏觀政策框架約束，可考慮更多從基建轉向直達民生。

以穩基建和保主體為導向的積極財政政策工具效力受到疫情干擾不及以往，政策傳導鏈條目前看來惠及民生的效果還不顯著。可考慮採取向中低收入群體發放現金或食品券的方式。

透過改革進一步釋放增長潛力

發力穩增長，還可以從哪些方面培育新的增長動能？

巴曙松分析，可以推進釋放增長潛力、促進技術升級、穩定市場預期的改革政策。

當前，除了繼續採用常規的宏觀政策工具外，可以用改革的辦法進一步釋放增長潛力，培育新的增長動能。例如，當前城鎮化、特別是城市群的建設依舊是我國最大內需潛力。可以考慮由中央財政主動加槓桿，以低成本負債大規模推進農民工市民化，支援新市民群體的穩步擴大，從根本上提振總需求。推動住房、醫療、教育等公共服務的均等化，加快推進包括農民工在內的新市民在城市的“落地生根”。

一方面可大規模增加公共服務領域的基礎設施投資，另一方面可以政府採購保障性住房等方式提振地產銷售，修復滿足剛需的地產市場預期。更為重要的是，公共服務均等化帶來的收入差距的實質性收窄，能夠有力地推動暢通內迴圈堵點、提升全要素生產率。例如，可以進一步落實擴大服務業對內對外開放政策，啟用服務業開放的制度性紅利。

高效統籌疫情防控和經濟社會發展，避免層層加碼，平衡恢復必要的正常生產生活秩序，是穩增長、保就業、修復信心有效的手段，也是暢通宏觀政策傳導的重要前提。

在當前常規宏觀工具部分因為疫情受阻的情況下，積極最佳化宏觀政策工具，應該果斷將更多資源向最為薄弱的中小企業和中低收入群體傾斜。同時，以有力的重大改革舉措釋放政策紅利，促進技術升級和培育新的經濟增長點，修復和引導市場主體預期、從中長期來看待經濟增長的前景同樣不容忽視。（整理/田欣鑫）