政府工作報告中釋放的十大城市機遇

本文來自微信公眾號：城市進化論（ID：urban_evolution），作者：楊棄非 程曉玲 淡忠奎，原文標題：《7000字長文詳解：政府工作報告中釋放的十大城市機遇》，頭圖來自：視覺中國

3月5日，十三屆全國人大五次會議開幕。一年一度的《政府工作報告》，如約而至。

報告指出，2021年，我國GDP規模達到114.4萬億元。一年GDP增加13萬億元，這在中華民族歷史上是第一次；按美元計增加3萬億美元，相當於G20排名第六位，比第七名多了2000多億元，在世界經濟發展歷史上也是第一次。

肯定成績的同時，也應清醒地看到問題和挑戰——向外全球疫情仍在持續，世界經濟復甦動力不足，大宗商品價格高位波動，向內面臨“需求收縮，供給衝擊，預期轉弱”三重壓力。

對於今年經濟和社會發展增長目標，報告指出：

每一個上升或下降的資料背後，都牽涉一系列改革，作為政策的執行者，城市當如何作為？被視為展望全年經濟發展與政策走向的風向標，政府工作報告又向城市釋放了哪些重要訊號和機遇？

“增強制造業核心競爭力”

製造業是立國之本、強國之基。今年的政府工作報告中，對於“製造業”著墨頗多。值得注意的是，“增強制造業核心競爭力”首次被寫入政府工作報告，跟去年“保持製造業比重基本穩定”的定位相比方向更加明晰：

這對於推動質量強國建設，推動產業向中高階邁進也具有重大意義。“雙迴圈”背景下，打造製造業強省（市）已經成為各地發展的新趨勢。在各地關於製造業發展的“十四五”規劃中，提升製造業佔比，促進產業轉型升級成為重要方向，亦決定著區域競爭格局。

據城叔統計，2021年全國42個重點城市中，有32個城市第二產業增加值比重呈現上升趨勢，佔比超過七成。其中，新晉“萬億俱樂部”的東莞，第二產業增加值佔比從2020年的53.8%上升至58.2%，比重超過泉州、佛山，居全國首位。（相關文章：《42城工業摸底考：滬深蘇爭冠，誰不及格》）

從“保持製造業比重基本穩定”，到“提升製造業核心競爭力”，製造業實力的比拼已經逐漸從體量轉向質量。接下來，更能代表競爭力的先進製造業產業叢集或將成為新的關注點。

“實施基礎研究十年規劃”

自2016年全國科技創新大會以來，“強化國家戰略科技力量”的提法愈加頻繁見諸政策檔案中。今年政府工作報告進一步明確，將“實施基礎研究十年規劃，加強長期穩定支援”，同時，“實施科技體制改革三年攻堅方案”。

“基礎研究十年規劃”曾在2020年和2021年連續兩屆中央經濟工作會議中強調。不久前舉行的全國科技工作會議中進一步明確，該項規劃將於年內開始實施，攻關關鍵核心技術。

對於新一輪基礎研究政策，中國科學院科技戰略諮詢研究院研究員、創新發展政策所副所長眭紀剛曾分析指出，“由於過去的評價導向強調論文發表，很多國家重點實驗室和科研機構沒有形成國家戰略使命導向，沒有形成協同攻關的組織模式和能力，無法有效滿足國家戰略需求。”

科技部部長王志剛此前表示，全面落實基礎研究十年規劃，“要統籌佈局國家科技計劃基礎研究體系，聚焦國家重大戰略需求和產業發展中的關鍵瓶頸，強化應用導向的基礎研究，完善共性基礎技術供給體系”。

新一輪創新載體的新建和調整即將展開，地方的機會也備受關注。

此前，在安排今年科技工作時，王志剛提到，將“聚焦經濟社會發展中的關鍵瓶頸凝練重大科學問題，佈局建設一批基礎學科研究中心”。

陝西緊隨其後提出，今年將“先行先試建設陝西省基礎學科研究中心，爭創國家基礎學科研究中心”。而去年全國“兩會”期間，全國政協委員匡光力也曾建議，依託大科學裝置，在合肥建設國家基礎學科研究中心。

關於各地如何展開差異化探索，政府工作報告則明確，將進一步支援各地加大科技投入，開展各具特色的區域創新。

“增設服務業擴大開放綜合試點”

今年，“增設服務業擴大開放綜合試點”再次被寫入政府工作報告。

繼2020年《深化北京新一輪服務業擴大開放綜合試點建設國家服務業擴大開放綜合示範區工作方案》獲批、北京國家服務業擴大開放綜合試點進一步升級後，去年4月，“增設服務業擴大開放綜合試點”被寫進政府工作報告。僅一個月後，天津、上海、海南、重慶4省市正式獲批開展試點。

商務部研究院國際市場研究所副所長白明指出，試點擴圍將更有助於在不同地區複製推廣，且能夠發展的服務貿易種類也比北京更為全面。比如，天津將“打造生產性服務業發展先行區”，而重慶則將“打造內陸現代服務業發展先行區”。

眼下，多重因素推動全國服務業進一步擴大開放。今年1月1日，RCEP正式生效，中國服務貿易開放承諾部門，在入世承諾約100個部門基礎上，再增22個部門，並提高了金融、法律、建築、海運等37個部門的承諾水平。去年9月，中國申請加入CPTPP，也意味著中國正在朝著對標更高標準國際規則邁進。

另一方面，據《“十四五”服務貿易發展規劃》分析，部分服務領域開放不夠，國際競爭力不足，服務供給無法充分滿足消費升級和產業轉型需要，服務貿易發展不平衡不充分問題仍然突出。因此，仍需進一步“推動服務貿易高質量發展”。

事實上，不少省市已在積極向上爭取，推動服務業擴大開放綜合試點落地。不完全統計，去年以來，包括廣州、深圳、成都、青島等地均在相關檔案和政府工作報告中提出爭取試點，而杭州更於2018年就已提出相關目標。

“經濟大省要充分發揮優勢，增強對全國發展的帶動作用”

政府工作報告中提出，“增強區域發展平衡性協調性。深入實施區域重大戰略和區域協調發展戰略。”這當中，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家戰略均被提及。

大方向上高屋建瓴，具體任務還是落在各大城市群和都市圈頭上。2月24日，國務院釋出關於長江中游城市群發展“十四五”實施方案的批覆。其中提及，打造長江經濟帶發展和中部地區崛起的重要支撐、全國高質量發展的重要增長極、具有國際影響力的重要城市群。

與此同時，《長株潭都市圈發展規劃》正式獲批，成為全國第4個獲批的都市圈，也是2022年首個獲批的都市圈發展規劃。在此之前，《南京都市圈發展規劃》《福州都市圈發展規劃》《成都都市圈發展規劃》已經先後獲批。

此外，政府工作報告中還提到，“經濟大省要充分發揮優勢，增強對全國發展的帶動作用”。今年初，省份經濟資料公佈，作為目前唯二的GDP超十萬億大省，廣東和江蘇在2021年又實現了新的突破。廣東GDP邁上12萬億的臺階，按目前的體量，僅廣東以一省之力，就超越了全世界90%以上的國家，體量與加拿大、俄羅斯、韓國等國家旗鼓相當。

江蘇則突破11萬億，其高達13645.2億元的GDP年度增量，反超廣東，排名增量第一。而在粵蘇之爭背後，廣東所代表的珠三角模式，江蘇所代表的蘇南模式，則為各地的發展提供了一種路徑示範。

在粵蘇之外，值得一提的還有浙江。去年6月，《中共中央國務院關於支援浙江高質量發展建設共同富裕示範區的意見》釋出，浙江將承擔高質量發展建設共同富裕示範區的重大使命，計劃到2025年推動示範區建設取得明顯實質性進展；到2035年，高質量發展取得更大成就，基本實現共同富裕，率先探索建設共同富裕美好社會。

支援外資加大中西部、東北地區投資

在“擴大高水平對外開放，推動外貿外資平穩發展”方面，政府工作報告明確提出“擴大鼓勵外商投資範圍，支援外資加大中高階製造、研發、現代服務等領域和中西部、東北地區投資”，“推進西部陸海新通道建設”等內容。

不難看出，在國家最佳化區域開放佈局過程中，中西部和東北地區開放步伐正在加快。

此前，“十四五”規劃綱要就提出，鼓勵各地立足比較優勢擴大開放，強化區域間開放聯動，構建陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。

隨著《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）簽訂、中老鐵路通車等利好疊加，中西部等內陸沿邊地區開放發展的成效愈加顯著。

與此同時，中西部、東北地區在產業競爭力、對外開放水平等方面與東部地區仍有一定差距。在新一輪開放機遇與挑戰並存之下，有待進一步透過最佳化營商環境、暢通貿易通道、最佳化產業鏈佈局等，以高水平開放推動高質量發展。

“健全常住地提供基本公共服務制度”

根據去年“七人普”資料，我國超大城市數量達到7座，特大城市也達到14座。解決超、特大城市治理難題愈加緊迫，以人為本的城市也更需要均等、普惠的公共服務體系。

政府工作報告首次提出，“健全常住地提供基本公共服務制度”，既是今年中央經濟工作會議中相關精神的延續，同時也是對公共服務均等化問題提出的解決方案。

我國公共服務制度通常與戶籍制度掛鉤。“七人普”資料顯示，2020年全國常住人口城鎮化率為63.89%，而全國戶籍人口城鎮化率僅為45.4%，兩者間有超過18個百分點的差距。這背後對應著2億多常住居民無法與戶籍居民享有同等的基本公共服務權利。

萬億GDP城市的情況能直觀反映這一差距。根據2020年資料，除去青島、鄭州和西安未公佈戶籍人口資料，21座萬億GDP城市中，僅重慶出現常住人口小於戶籍人口情況。其他城市中，上海、深圳兩市有超過1000萬常住人口並無戶籍。從比值上看，在上海、深圳、佛山和東莞，該部分人口占常住人口比重均超過50%，東莞更高達74.8%。

公共服務不均等問題，牽扯到城市發展的多方面難題。

研究認為，推動公共服務均等化是農業轉移人口市民化的關鍵。對於無戶籍的常住人口，不少處於就業在城市、戶籍在農村，勞力在城市、家屬在農村，收入在城市、積累在農村的狀態，存在過客心態和邊緣化心理。而要讓這些農業轉移人口市民化，首先需要把基本的公共服務覆蓋到常住人口，實現人的城鎮化。

此外，中國城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵曾分析指出，推進公共資源由按照城市行政等級配置向按照實際服務管理人口規模配置轉變，將助於弱化城市等級化管理，不僅有利於人口相對集中、具有一定規模的城市和特大鎮提高人口承載能力，也有利於行政等級較低、但要素聚集程度高、市場活力充沛，並有極大發展潛力的城鎮，更多聚集新增要素、成為經濟的增長點。

值得注意的是，對於“歷史遺留問題”較為嚴重的城市，一個不得不面對的挑戰是，如何解決“錢從哪來”的問題。

此前，全國人大代表、中國社會科學院原副院長蔡昉曾指出，推進戶籍制度改革，加快農業轉移人口市民化，其改革紅利作為一種多方受益的“公共品”，應該由政府買單，以解決地方政府的一些實際困難。

不久前，國家發改委農村經濟司司長吳曉介在介紹《“十四五”推進農業農村現代化規劃》編制情況時曾提到，“十四五”期間，我國將健全農業轉移人口市民化配套政策體系，完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤的相關政策，同時，將建立“城鎮建設用地年度指標分配同吸納農村轉移人口落戶數量和提供保障性住房規模掛鉤機制”。

“嚴控撤縣建市設區”

在提升新型城鎮化質量方面，今年政府工作報告首次提出了“嚴控撤縣建市設區”。

民政部資料顯示，在2009年底至2019年末的10年間，全國共撤銷141個縣，同期增加市轄區110個。據不完全統計，包括蕪湖、滁州、嘉興、贛州、九江、昆明、衡水、漢中等在內的多個城市均在“十四五”規劃綱要中提出撤縣設市設區。

近年來，各地撤縣建市設區動作頻繁，在推動部分地區行政區劃進一步最佳化完善的同時，也出現一些城市“攤大餅”式無限擴張，甚至將此作為做大經濟體量、擴大城市規模的直接手段等諸多問題。

去年3月，國家發展改革委副主任胡祖才曾公開表示，超大城市要推動“瘦身健體”。他指出，新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城區人口密度過高、抗風險能力不強等問題。解決這些問題，其中一點就是要劃定並堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區。

次月，國家發展改革委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》明確提出，“穩慎把握省會城市管轄範圍和市轄區規模調整”。

事實上，在此前很多城市的案例中，即便將經濟相對不發達、人口相對不稠密的縣域劃入了市轄區內，由於歷史發展的差距，人口和產業仍然高度集中在舊有中心城區的現象時有發生，新建立的市轄區不僅人氣低落，甚至人才和產業的流失可能還加劇。

歸根到底，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，更加強調內涵和質量的全面提升，需要警惕重經濟增長輕公共服務、重速度增長輕質量提高、重規模擴張輕合理佈局等現象的出現。

“支援北京城市副中心建設”

在今年政府工作報告中，高標準高質量建設雄安新區之後，新增一條：“支援北京城市副中心建設”。

實際上，打造“城市副中心”是在2012年北京市第十一次黨代會正式提出。公開資訊顯示，北京城市副中心規劃範圍為原通州新城規劃建設區，總用地面積約155平方公里，加上拓展區覆蓋通州全區約906平方公里，並且輻射帶動河北廊坊北三縣地區協同發展。

隨著2019年1月，北京市級行政中心遷入北京城市副中心，其發展正式進入加速期，不僅市級賦權副中心快速推進，城市軌道交通副中心線專案也有望在“十四五”期間啟動。去年11月，《國務院關於支援北京城市副中心高質量發展的意見》指出，到2035年，現代化城市副中心基本建成。

不久前，北京市政府官網釋出《關於推進北京城市副中心高質量發展的實施方案》，明確定位：

從區域發展戰略層面上，北京城市副中心真正與雄安新區並列，二者在疏解北京非首都功能上已經成效凸顯。今年2月，京津冀協同發展成效新聞釋出會上，北京市委市政府京津冀協同辦協同綜合處處長周浩表示，北京已成為全國第一個減量發展的城市，人口和城鄉建設用地連續四年、建築規模連續三年減量，中心城區常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020年的50.2%。

接下來，在北京持續疏解非首都功能背景下，北京城市副中心與雄安新區這“兩翼”將在構建現代化首都都市圈，帶動交通、生態、產業、公共服務等方面大有可為。

“推進無障礙環境建設和適老化改造”

政府工作報告提到，今年中央預算內投資安排規模為6000億元。

錢往哪去，關係到未來發展方向。根據政府工作報告安排，今年將建設重點水利工程、綜合立體交通網、重要能源基地和設施，加快城市燃氣管道等管網更新改造，完善防洪排澇設施，繼續推進地下綜合管廊建設。

其中，在提升新型城鎮化質量方面，將有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建築和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊小區。“推進無障礙環境建設和適老化改造”則被首次寫進政府工作報告，而在此前報告中，無障礙設施建設、養老服務等內容通常被置於加強民生保障事項當中。

一種觀點是，現階段城鎮化在改善生活條件的同時，卻讓弱勢群體處境更為艱難。在以人為本的城鎮化要求下，城鎮化更需要進一步從外延擴充套件到內涵提升轉變，而能否服務好弱勢群體，則能突出體現城市精細化治理的水平高低。

前年出臺的《關於加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》提出，將養老服務設施建設納入城鎮老舊小區改造內容，指導有條件的地區結合城鎮老舊小區改造同步開展居家適老化改造。

去年，《無障礙環境建設“十四五”實施方案》出爐，提出要加快推進出臺無障礙環境建設促進法、落實無障礙環境建設推進工作機制、完善無障礙環境建設政策和標準體系，並將無障礙環境建設情況納入城市體檢指標體系。

同樣在去年，深圳透過《無障礙城市建設條例》，在全國首次提出無障礙城市理念；而包括北京、上海等城市均提出打造老年友好城市，上海更在早前釋出《老年友好城市建設導則》，提前開展居家適老化改造工程。

北京大學景觀設計學研究院副院長李迪華曾指出，當提到無障礙建設，我們經常會想到特定人群，但即使是身體各方面都非常健康的人，也有可能發生意外（如骨折），活在某個特殊時期藉助外力出行。加大對弱勢群體的關注，實際上也是對所有人的關懷。

“促進生活服務消費恢復”

過去一年，從中央到地方都出臺了多項政策措施擴內需促消費。上海、北京、廣州、天津、重慶等5個率先獲批開展國際消費中心城市培育建設的城市，更是打響了邁向全國乃至全球消費市場制高點的“頭炮”。

資料顯示，2021年最終消費支出對經濟增長貢獻率為65.4%，拉動GDP增長5.3個百分點。商務部部長王文濤日前在國新辦舉行的新聞釋出會上介紹，去年消費持續穩定恢復，又重新回到了經濟增長的第一拉動力。

但去年消費是在前年低基數上的恢復。從兩年平均看，消費增速仍低於疫情前水平，特別是受疫情持續影響，生活服務消費還比較低迷，旅遊、住宿、電影票房收入等相比2019年還是負增長。

眼下，我國居民人均服務消費支出佔全部消費支出的比重只有44%，與相同發展階段的其他國家相比明顯偏低。與此同時，近些年我國居民消費快速升級，對高品質消費需求很旺盛，但由於供給跟不上，潛力得不到充分釋放。

因此，在今年的政府工作報告中，推動消費持續恢復，再次被放在極為突出的位置。其中，促進生活服務消費恢復被認為是消費恢復的最大“短板”，也是最大潛力所在。

本文來自微信公眾號：城市進化論（ID：urban_evolution），作者：楊棄非 程曉玲 淡忠奎

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