本文來自微信公眾號：財經十一人 （ID：caijingEleven），作者：秦炎（路孚特首席電力與碳分析師、牛津能源研究所研究員），編輯：韓舒淋，題圖來自：視覺中國
雖然過程多磨，歐洲議會終於在6月22號以多數票通過了碳市場和碳關稅改革提案，形成了統一立場，Fit for 55（減碳55%提案）氣候計劃的立法過程將進入下一階段。議會終於得償所願，在歐洲委員會的立法草案上進一步提高了減碳力度和實施了更嚴格的碳關稅CBAM（碳邊境調節機制）規則。
此前一度被否的碳市場改革方案在修訂後獲得透過，關鍵減排目標為2030年相比2005年溫室氣體排放減少63%，高於此前歐盟委員會提出的減排61%的目標，但低於上次投票時反對方提出的減排67%的目標。
在關鍵的削減工業領域免費碳配額節奏上，新方案更加激進，從2027年起逐步削減，至2032年完全削減為0，較此前方案提前兩年，這也是此次碳市場方案能透過的關鍵妥協。此外，方案還在海運、商業運輸、商業建築領域碳排放納入碳市場等方面也做出了修改。
而歐盟的碳邊境調節機制（CBAM），也就是俗稱的“碳關稅”，其變化尤其受中國業界關注，此次透過的方案也有新的變化，其覆蓋範圍有所增加，並將納入間接碳排放。
歐盟提出CBAM的主要目的是用其來替代現有的碳洩露保護措施，然後對歐洲內的工業逐步削減免費碳配額來激勵減排，而非對外收稅。而議會提案中的納入間接排放，將取代現有的間接碳價補貼機制，所以可以預料歐洲工業將會繼續反對CBAM的實施，繼續遊說。
根據歐盟的立法流程，歐盟委員會（European Commission）先起草立法建議書，即2021年7月歐盟委員會提出的 Fit for 55 一攬子方案。其後歐洲議會（European Parliament）在建議書基礎上透過修正案形成立法草案“一讀”（first reading）文字，即本次投票透過的草案。接下來議會將與歐盟理事會（European Council）和歐盟委員會開始三方協商，歐盟理事會由成員國政府部長組成。如果還有修改意見，將會進入“二讀”甚至“三讀”的流程。
歐盟立法過程。來源：歐盟委員會歐盟排放交易系統手冊
在目前歐盟能源安全面臨重大威脅的現實背景之下，歐洲各國優先應對能源困局和保護經濟工業，很可能在接下來的三方協商中削弱議會的激進提案，實現平穩減碳和綠色雄心之間的平衡，所以需要客觀對待議會的提案，因為一切皆有變數。
轉型路徑博弈不斷
歐盟委員會在2021年7月14日提出的為了實現2030氣候目標的Fit for 55 一攬子計劃，在6月22日邁入了新階段。歐洲議會在布魯塞爾召開的全會上，以多數票通過了碳市場改革方案，碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM）和社會氣候基金提案，與此形成了歐洲議會在這三個重要方案上的統一立場，接下來將和歐盟理事會和歐盟委員會開始三方協商，共同商定最終的立法文案。
這個統一意見來之不易，因為就在兩週之前的6月8日，歐洲議會全會以多數票否決了碳市場方案，並且將方案發迴環境委員會（ENVI）重新討論。
因為各黨派分歧較大，中間偏左的社會進步聯盟黨（S&D）以及綠黨認為當前方案還不夠有雄心，歐洲應該設定更高的減排目標。22號議會多數票透過的提案保留了較為激進的減碳目標等，體現了議會’偏綠’的立場，能夠在接下來和理事會的協商中，向較為保守的成員國施加壓力，保證Fit for 55的最終法案能夠符合歐盟2050氣候中和目標的路徑。
整個碳市場改革方案在議會如同肥皂劇劇情般的反轉，也對近期歐盟碳價產生了較大影響。
8日的投票流產後，悲觀情緒籠罩歐盟碳市場，碳價暴跌至80歐元之下，各界擔心議會遲遲不能表決，會使得整個Fit for 55的立法流程延期。
隨後，歐洲議會各界積極協調，主要黨派在15日達成了妥協協議，這也推升了歐盟碳市場的情緒，碳價回升至85歐元，然後22日投票最終有驚無險的透過。
只不過，因為有妥協協議在前，這一結果符合市場預期，所以碳價反而在投票之後迅速下落至82歐元，反映了歐盟碳交易中經典的“buy the rumour， sell the fact（買在謠言起，賣在事實出）”的現象。
圖1：2022年6月7至22日歐盟碳配額價格走勢 (歐元每噸)，Refinitiv Eikon
歐盟碳關稅核心是激勵歐洲工業減排
被稱為碳關稅的CBAM雖然在國內受關注很高，但其實這一機制推出的主要目的是針對歐盟內的工業，促使其減排。因為碳關稅的實施，將取代歐盟碳市場對面臨碳洩露風險的工業行業的現行的優惠和補貼措施。
所謂碳洩露（Carbon Leakage），指的是如果一個國家採取嚴格的二氧化碳減排措施，該國國內一些產品生產（尤其是高耗能產品）可能轉移到其他碳減排措施寬鬆的國家，從而引起全球排放量的增長，同時影響了該國工業的競爭力。所以雖然歐盟碳市場自2005年成立之初就納入了工業行業，但是為了保護歐盟工業，將很多細分行業放在了碳洩露名單之上。
這一名單的第一版適用於2013年和2014年（幾乎所有工業都被納入）。2015年~2020年的名單涵蓋了63個行業和分行業，約佔碳市場工業年度排放量的98%。第三版適用於2021年~2030年的配額分配，大約涵蓋工業年排放量的94%。
因為歐盟也在收緊免費配額髮放，所以不在碳洩露名單的行業只能拿到行業基準值的30%的免費配額。相比之下，歐盟電力行業從2013年起就幾乎沒有免費配額，只能透過拍賣和二級市場採購配額，相比大多數工業行業，較早意識到碳成本，所以更積極綠色轉型。
隨著氣候目標的提高，這一碳洩露政策被認為有可能對一些工業行業過度保護，使得其沒有動力採取減碳。所以在碳關稅實施後，因為歐盟將對從其他沒有實施嚴格減排政策的國家進口的產品徵收碳價費用，所以不能雙重保護這些碳洩露風險的工業行業，需要減少他們獲得的免費配額，轉為拍賣形式。
各黨派在8日對碳市場和碳關稅CBAM方案進行投票的時候，一個主要的分歧點在於碳洩露風險下的工業行業所獲得的免費碳配額的削減節奏。
歐盟委員會的原始草案中提議從2026年開始削減，到2035年減少為零。8號首次投票的提案中，是從2027年開始削減，2034年減少為零。這遭到了激進的黨派的反對，認為是過度保護了工業利益，不利於激勵其轉型，所以才導致了碳市場和碳關稅方案在8日否決。
議會在22號透過的修訂案將這個區間縮短為2032年減少為零，加速了工業免費配額的下降。也正因為主要黨派在8日投票失敗後，經過協商在免費配額的退出時間線這一關鍵點上達成了妥協，形成了新的協議，才使得22日的投票能夠順利透過。這個演變其實也體現了歐盟政策協商的一個特色，“compromise”（妥協）來找到各利益集團的平衡點。
圖2：不同提案下的歐盟碳市場碳洩露工業行業的免費配額下降速度， 歐盟委員會和歐洲議會
從上圖可以看出，議會的環境委員會形成的統一立場更為激進，要從2025年就開始削減免費配額比例，2030年就完全廢止免費配額。
為什麼激進的黨派支援對工業實施這麼嚴格的措施? 這可以從歐盟碳市場覆蓋行業的排放量的走勢看出來。自2008年以來，雖然歐盟碳市場覆蓋排放量大幅下降，每年下降平均4%，但是其中八成下降幅度都是電力行業的減排貢獻，主要透過發展可再生能源，提高能效和關停煤電廠等。
和電力相比，工業行業的排放量變化非常小。所以在歐盟決定把2030年氣候目標從減排40%提高為減排55%後，工業行業的減排力度也必須加大，才能推動實現這一目標。那麼就不能讓大多數工業繼續“躺平”在免費配額上，需要改變配額分配方式，施加動力讓企業去投資減碳措施。
圖3：2008年以來歐盟碳市場覆蓋行業排放量的變化趨勢(2008年為100)， 歐盟委員會和Refinitiv
碳關稅收益將主要來自歐盟內部
站在歐盟的立場來看，推動碳關稅CBAM的實施，一方面能夠體現歐盟在全球作為氣候政策領導的地位，督促其他減排措施力度小的國家，實施減排措施或者碳定價機制。另一方面，透過這一機制把歐洲工業和其他國家的工業面臨的碳成本統一，實現在均等機會下競爭。
此外，實施CBAM之後對歐洲工業發放的免費配額減少，轉為拍賣形式發放，那麼這些配額拍賣的收入也是相當客觀的，可以用於投入歐盟的綠色轉型專案或者研發新的減排技術等。
如果這一機制能夠最終順利實施，雖然出口產品到歐盟的企業需要支付CBAM證書的費用，但其實歐盟碳關稅的預期收益，主要還是來自於拍賣碳配額給原本在碳洩露名單上的工業行業。
2021年7月，歐盟委員會在釋出CBAM的原始草案的時候，也釋出了一份詳細的量化分析報告，其中有一個章節是利用模型估算了六個情景之下的預期收益，如下圖。大部分情景之中，歐盟內工業的碳配額的拍賣收入佔大部分，對於進口商徵收的CBAM證書費用，比例其實比較低。這也說明了為什麼即使有引發貿易爭端的風險，歐盟也仍然推出了碳關稅這一提案，並討論實施，因為既可以給歐洲內工業施加壓力來迫使其接受免費配額的減少，又可以創造收益，透過拍賣配額和出售CBAM證書。
圖4：歐盟委員會模型估算的六個情景之下的實施CBAM後的預期收益
但正因為如此，一旦CBAM實施，原本領取大量免費配額的工業行業將需要逐漸透過拍賣購買配額，這在目前歐盟碳價80歐元價位的背景下，也會是不小的支出。所以可以預料工業協會和工業遊說團隊對CBAM機制的批判立場。
歐盟碳市場在執行之初，配額分配較為寬鬆，對於工業行業設定的基準值也不是很嚴格，發放的免費配額數甚至高於工業的排放量。後來基準值日趨嚴格，基本扭轉了這一趨勢，免費配額數目逐年略微下降。但是由於2008年~2009年金融危機大幅削減工業產出，歐洲的工業早期積累了大量的剩餘配額，其中主要由水泥和鋼鐵業的企業持有。後來納入的鋁業和化學品行業，基準值較嚴格，所以基本沒有累積碳配額。
根據歐盟碳市場目前的2021年至2030年的初步配額分配方案，工業行業累積的碳配額，要到2028年才能耗盡。這從側面說明了歐盟委員會的原始草案提出的2026年至2035年期間削減配額，其實和這一基本情境下的發展趨勢類似，並沒有提高力度。相比之下，議會的提案中的2027年至2032年期間削減，對工業的要求就更嚴格，更能激勵工業企業提前佈局，實施減碳措施。
圖5：2008年以來歐盟碳市場工業排放量和免費配額(百萬噸)， 來源：歐盟委員會和Refinitiv
碳政策仍然路漫漫
儘管6月22日投票後議會的碳市場改革和碳關稅方案都雄心勃勃，減碳力度更大，包括將碳市場的2030減排目標從61%提高為63%，擴大碳關稅覆蓋行業範圍以及納入間接排放等。但是在目前歐盟能源安全遭遇重大威脅的現實背景之下，歐洲各國優先應對能源困局和保護經濟工業，很可能在接下來的三方協商中削弱議會的激進提案。
例如，歐洲議會剛剛在6月8日投票表決通過了歐盟委員會提案，從2035年開始在歐盟境內停止銷售新的燃油車。然而，幾天之後，德國財政部長林德納表示，德國不會同意到這一禁售計劃。法國、捷克和義大利政府的高階官員業都表示反對全面禁令，理由是可能會造成就業崗位流失和經濟損失。所以接下來，歐盟各成員國對碳市場和碳關稅政策的表態，就更為重要。
除了各國，工業企業協會和團體也不可忽視，他們也會繼續遊說各國政府，用保護就業和競爭力來作為理由，給自己的行業爭取到更多利益，比如減緩免費配額的削減等，所以各方博弈在下半年將會更加激烈。
這其中最不確定的一點，就是議會提案目前同意的CBAM覆蓋直接和間接排放，工業企業尤其是有色金屬和化學品行業極力反對納入間接排放的，因為這樣意味著歐盟會取消目前實施的間接電價補貼政策（indirect costs compensation）。
間接電價補貼政策也是歐盟為了保護工業的一個措施。主要原理是雖然這些工業已經納入歐盟碳市場，但同時碳價會傳匯入市場電力價格裡面，從而間接增加了用電量大的企業的生產成本。所以歐盟同意其成員國以國家援助的方式來補貼企業，目前有11個成員國實施。比如電解鋁企業在很多國家都領取不菲的間接電價補貼。
挪威的海德魯鋁業公司，其下屬的在挪威的工廠，雖然用的是水電，但是因為挪威和西歐電力市場透過多條跨國輸電線路緊密結合，一歐元碳價大概能傳導0.3歐元至0.4歐元到挪威市場電價，所以政府補貼這部分額外成本給海德魯鋁廠。
因此，CBAM的實施就意味著鋁業會失去這部分優厚的間接補貼。22日投票結束後，歐洲有色金屬協會Eurometaux立即就發表宣告，重申了其反對納入間接排放的立場，理由是用CBAM取代間接補貼，將使歐洲生產商面臨額外的電價成本，而排放高的進口競爭者則面臨較低的碳關稅。
Eurometaux的宣告中還舉例說明，目前因為電價飛漲，歐洲一半的先進鋁業和鋅產能已經關停，行業面臨巨大壓力，所以如果CBAM納入間接排放，那麼會更有利於進口競爭者，可能也會帶來更高的碳排放量。歐洲鋼鐵行業和玻璃行業協會也釋出了宣告，要求更加謹慎決定減少免費配額和納入間接排放。
綜上，歐洲議會6月22日投票順利透過碳市場改革和碳關稅提案，在歐盟Fit for 55立法流程上實現了又一個里程碑，將繼續推動氣候政策的發展，到最終完成立法。可是，能源困局下的歐盟，還得考慮實現平穩減碳和綠色雄心之間的平衡。所以我們需要客觀對待議會透過的提案，這一提案需要所有歐盟成員國的一致批准，一切還有變數。
本文來自微信公眾號：財經十一人 （ID：caijingEleven），作者：秦炎（路孚特首席電力與碳分析師、牛津能源研究所研究員），編輯：韓舒淋