近日，經碳達峰碳中和工作領導小組同意，生態環境部印發實施了《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（以下簡稱《新方案》）。
《新方案》採用基於強度的配額分配思路，不要求企業二氧化碳排放量絕對降低，而是基於實際產出量獲得配額。但這並不意味著放棄減碳，基於強度的配額分配思路能推動發電企業加大技術創新投入，持續降低排放水平。
今年經濟迅速回暖，電力需求快速增長。《新方案》提出的各項措施，既保證了不會對電力生產形成約束、不影響電力供應保障，還提出了減輕企業負擔的相關措施。這不僅為中國實現全年經濟增長目標進一步夯實了基礎，也釋放出中國穩經濟的決心與信心。
基於強度分配配額
《新方案》以助力中國實現碳達峰碳中和為目標，充分考慮國際國內經濟形勢、保障能源供應等因素，在保證配額總量增長適應經濟社會發展對電力行業增長要求的基礎上，合理設計方案。
值得一提的是，《新方案》採用基於強度的配額分配思路，不要求企業二氧化碳排放量絕對降低，而是基於實際產出量，即實際供電量、供熱量越大，獲得配額也越多，不會對電力生產形成約束，不影響電力供應保障。
廈門大學中國能源政策研究院助理教授吳微對北京商報記者表示，不要求企業碳排放絕對量降低的主要原因，是近兩年來電力需求增長速度較快。如果對碳排放絕對量進行控制，煤電只能透過減少出力來滿足排放總量控制要求，這會對中國電力供應的安全造成影響。
“同時，中國煤電機組呈現存量大、機組新、效率高的特徵，發電煤耗指標處於全球領先的水平，短時間內要大幅降低排放強度存在困難。而採用強度控制指標，能夠避免企業的減排要求受到電力需求週期性波動的影響，讓企業關注長期減排技術的應用。”吳微說。
2021年和2022年，部分火電機組受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經營壓力，《新方案》中還提出了減輕企業負擔的相關措施。
《新方案》延續在核定配額環節控制配額缺口較大企業和燃氣機組的配額缺口，採取清繳配額豁免的方式，當重點排放單位核定的年度配額量小於經核查排放量的80%時，其應發放配額量等於年度經核查排放量的80%。據測算，該項政策2021年度將減輕306家企業負擔。
此外，《新方案》還新增靈活履約機制及個性化紓困機制。增加可預支2023年度配額的靈活機制，緩解配額履約給重點排放單位帶來的壓力。對承擔重大民生保障任務的重點排放單位，在執行履約豁免機制和靈活機制後仍難以完成履約的，生態環境部統籌研究個性化紓困方案。
要保供電也要降排放
目前，全國碳市場共納入發電行業重點排放單位2162家。相關部門每年都會免費分配碳排放配額，如果企業二氧化碳排放量超過初始配額，則需要在市場購買額外排放配額，反之，也可以出售節省下來的排放配額。
作為全國碳市場的重要基礎制度，配額分配製度是保證碳市場健康平穩有序執行、實現政策目標的基石。吳微表示，煤電佔中國發電結構的比重超過2/3。在電力需求快速增長的背景下，煤電仍然發揮著電力系統“壓艙石”的作用，採用基於強度的配額分配方式是切合中國電力行業發展現狀的舉措。
“在電力需求增長、煤電需要承擔保供職責的情況下，透過強度分配方式，可以在保障能源電力供應安全的前提下，鼓勵發電企業加大技術創新投入，降低排放水平。”吳微說。
在國家發改委1月召開的新聞釋出會上，國家發改委政策研究室主任金賢東介紹，2022年，全國規模以上工業發電8.4萬億千瓦時，同比增長2.2%。
而根據中電聯預計，2023年，中國經濟執行總體回升可期，拉動電力消費需求增速比2022年有所提高。正常氣候情況下，預計2023年全國全社會用電量9.15萬億千瓦時，比2022年增長6%左右。
為何“事後分配”？
《新方案》規定了全國碳市場發電行業2021、2022年度配額核算與分配方法，明確了配額髮放、調整及清繳履約等管理流程。
《新方案》2023年釋出，分配的卻是2021及2022年度的配額，為何要採用這種“事後分配”的方式？生態環境部應對氣候變化司相關負責人表示，《新方案》測算需要建立在準確可靠的資料基礎上，對資料精度要求較高。2021年和2022年全國碳市場處於發展初期，碳排放核算核查水平以及資料質量監管能力還有待提升，而採用“事前分配”，需要對碳排放資料進行精準預估，要建立在高質量碳排放資料和科學準確的分析預測等工作基礎上。
“採用‘事後分配’的方式，延續第一個履約週期做法，更好地保證配額分配總量符合預期目標，既不會因為分配總量收縮過緊造成行業減排負擔過重，也不會因分配總量過於寬鬆導致碳市場無法更好地發揮促進減排的作用。”該負責人介紹，“下一步，隨著全國碳市場資料質量制度不斷完善，我們將積極研究如何由‘事後分配’逐步調整為‘事中分配’或‘事前分配’的具體方案。”
此外，目前配額制度主要適用電力行業，有觀點認為，可以逐步擴大應用範圍。在中投協諮詢委綠創辦公室副主任郭海飛看來，未來綠色建築等大型開發企業透過節能減排和綠色技術的改進，會產生較大的碳減排額度，會成為碳交易中的賣方之一，石油化工、建築建材、交通運輸、鋼鐵有色、造紙印刷等重點行業也有望透過生產技術工藝改進和原材料的更新迭代、生產流程和節能減排管理的加強，被納入到碳排放控制範圍。
北京商報記者 方彬楠 袁澤睿