城市遷移——如何打造一個更美好的未來？

印度尼西亞規劃中的新首都加里曼丹不僅應滿足當下的城市發展需求，更需要前瞻未來趨勢。為了實現可持續發展，其他城市在發展中曾經歷的問題，可以為專案推動者及管理者提供經驗教訓，併為加里曼丹營造發展空間，或許這座城市將向未知或者無法預測卻令人驚喜的方向前進。

原本計劃容納 80 萬人口的印度尼西亞首都雅加達，如今人口極為稠密，人口超過 1000 萬 [1]，並導致飲用水等資源緊缺，嚴重的交通擁堵也影響了當地的生活和空氣質量。這座島國首都的人口在過去 50 年裡增長了一倍。在人口快速增長的重壓下，雅加達的地基也正在下沉 [2]。據估計，一些地區以每年 25 釐米的速度不斷下降。

為了解決這些問題並實現國家的發展願景，印度尼西亞政府正在建設一座全新的城市，為國家發展創造有利條件，以便在亞洲和全球事務中發揮更重要的作用。

新都選址婆羅洲島的東加里曼丹，其地理位置優越，擁有巨大的發展空間，而且更靠近印度尼西亞的中心位置。這塊 400 平方公里的土地價值則高達330 億美元。但這項投資是否值得，取決於其是否能產生經濟價值並實現自然資源可持續發展，也就意味著子孫後代是否需要揹負昂貴的改建費用。

然而，預測未來 50 年後的世介面貌已經夠難了，還要鼓勵專案推動者和管理者將未來 50 年的發展需求納入考量更是難上加難，這遠比大多數政府規劃都要更具前瞻性。

為了實現可持續發展，未來的特大工程專案必須考慮其所處世界的複雜性，並具備足夠的內在靈活性來適應將來的各種情況。那麼，印度尼西亞在規劃新首都時應該考慮些什麼呢? 其他城市正在努力實現經濟增長、追求創新、增強對不可預見壓力的適應能力，印度尼西亞在這些城市身上又可以得到什麼樣的借鑑呢？

“從零開始規劃新城，不僅僅在於制定完善的長期總體規劃，讓土地得到有效利用，為可持續增長提供空間。更重要的是，要確保民眾能夠舒適地生活、工作和娛樂，有充足的住宅、就業機會、交通設施、社群和休閒空間，及時提供良好的發展策略，將公立和私人機構及新社群納入其中，合作共贏。”

宜居城市中心執行總監邱鼎財 (Khoo Teng Chye) 先生

為了靈活應對未來變化，在總體規劃的最初階段必須考慮到適應未來發展的能力，並且在規劃過程中抓住每一個機會提高這種適應能力。

人口流動與相應規劃

據印尼國家發展規劃部估計，建設新首都需要開發 4 萬公頃土地，將可容納約 150 萬居民。但這一資料可能受到許多因素的影響，例如，目前雅加達的居民會不會保留他們的家庭住房，或者會不會有其他地區和國家的人為了尋找更好的個人發展機會而遷居到新首都？如果人口增長超出預期，城市基礎設施是否有足夠的靈活性來適應和容納新增人口？為城市建設留有“成長”空間，尤為必要。為了確保城市活力，新首都需要的不僅僅是住房和就業機會，還需要真正的城市核心、文化和特徵，以及相應的配套基礎設施。

利雅得專案經驗

在AECOM參與的沙烏地阿拉伯的利雅得專案中， 該市預計當下 700 多萬人口將在未來十年內增長 100%（相當於每年增長 8%）。面對如此快速的人口增長，城市必須具備最大程度的靈活性。實現這一目標的途徑之一就是公共交通導向開發（TOD）策略，它能最大程度地增加公共交通步行距離之內的住房、就業和娛樂選擇。

城市空間規劃和配套基礎設施必須能夠應對從全球金融危機到新冠肺炎疫情的全球重大事件。雖然利雅得已經是該地區最大的城市經濟體，但這座新城市的規劃旨在實現更高質量的發展，將其打造成“超級大都會”，同時以可持續的方式改善居住和出行條件。因此，沙烏地阿拉伯皇家委員會 (Royal Commission) 為今後十年規劃了總額為 550 億美元的 424 個專案，涵蓋綠化、文化藝術、城市復興、安全、福祉、機場擴建、遺產保護等領域。

交通需求正在發生變化，甚至在朝著不可預見的方式改變

交通基礎設施對城市的經濟社會發展和居民心理健康至關重要。當前投資可以滿足城市未來幾十年的出行需求。但如果缺乏靈活性，當今許多城市所面臨的交通堵塞和人流擁擠問題將依舊存在。諸如印度尼西亞新首都這樣的特大工程專案必須考慮到未來的發展趨勢，包括無人駕駛汽車和聯網汽車、空中運輸或超級高鐵技術等等，這些變化可能會對城市規劃和配套基礎設施造成影響。

因此，印度尼西亞政府提前謀劃，宣佈這座新首都將成為世界上第一個只允許自動駕駛和電動汽車行駛的城市。其中的部分車輛可能由移動即服務 (MaaS) 提供商，根據使用者對公共和私人交通需求配給。貨物運輸所需的車輛，預計將佔出行需求的30%，可以透過區域配送中心進行整合，最後一公里使用無人機送貨。若這些確實如印度尼西亞政府所預想的來實現，私家車所有權的問題和道路擁堵的日子可能就此終結。由此釋放的停車場和路邊空間可以得到更好地利用。

但是那些我們無法預見的變化呢？

應對方法之一是透過強有力的治理手段和規章制度來保護指定的路權，加拿大多倫多的 Bloor 街高架橋就採取了這種方法。橫跨當河河谷的 Bloor 街高架橋建於 100 年前，而那時根本就不存在地鐵這個概念。但專案設計者在橋面下預留了一個鐵路交叉口，半個世紀後，Bloor-Danforth 地鐵（2 號線）便從此處經過。正因為如此，與單獨修建一個交叉口的情況相比，這條地鐵的建造成本要低得多，而且對周圍環境造成的破壞也很小。

借鑑於歐洲最大工程專案- Crossrail的另一個應對方法，則可確保公共交通不只是發揮運輸的作用。Crossrail 專案總里程超過 100 公里，呈東西向貫穿倫敦。該專案透過多管齊下的方法，通盤考慮歷史建築保護、交通狀況改善、防洪、安全措施和公共開放空間改進等各方面因素，希望以此徹底重塑車站周圍的城市區域。

AECOM 為 Crossrail 專案的 Farringdon 車站和 Paddington 車站提供了公共區域和基礎設施方面的建議並參與了相關設計，營造出了一個對行人友好的城市區域，提高了安全性、實用性和容納能力，改善了乘客體驗。規劃方案含蓋了可以輕鬆替換的公共藝術展示、街道設施和景觀，便與周邊日新月異的社群同步變化。

“交通設施一直是城市或地區規劃者最有力的工具之一。精心設計和交付的交通專案可以不斷推動經濟增長，創造土地價值，為社群提供支援。但如今，這早已經成為了優秀交通專案的一部分，越來越多的專案在最初階段就已經可以產生更為廣泛的積極影響力。“

Crossrail 公司執行長馬克•萬爾德 (Mark Wild)

為不可預見的衝擊做好準備

除了人口增長和交通設施等較為容易預測的因素之外，還存在其他具有挑戰性的因素。例如，氣候變化正越來越不穩定，全球性的疫情顯然不再是杞人憂天。為了應對這些挑戰，我們的基礎設施需要更具韌性。過去這個行業偏向於依賴歷史資料來預測未來事件，但現在，這樣的做法已經行不通了。設計者必須將他們對於“天氣變換”的考量進一步加大，以涵蓋可預測的年度事件以及更難預測的“百年一遇”事件。

和東南亞的許多地方一樣，加里曼丹經常在每年不可避免的季風季節遭遇嚴重的洪水，而在島上修建城市空間只會使這種情況更加惡化。過去，為這種“未預見事件”提供解決資金不易。有人認為，與其花錢保護基礎設施免受可能永遠不會發生的災害影響，不如用這些錢來解決更切實的需求。然而，颶風“桑迪”和新冠疫情等百年一遇的事件改變了這種想法。如今，韌性應該從總體規劃開始就納入到特大工程專案的規劃之中。

好在加里曼丹可以從頭進行規劃，而老城市則需要進行改造。在為紐約的曼哈頓下城區制定沿海韌性總體規劃時，AECOM在設計中將當前和未來跨越多個毗鄰空間的各種公共需求考慮在內。

其中一個公共空間專案是南炮臺公園，獨特的海岸設計，透過一系列隱蔽的保護性景觀帶，對瓦格納公園進行改造，以改善公共空間，提升經濟發展潛力。

該專案旨在降低沿海風暴和海平面上升所導致的洪澇風險，保護所在地區及其居民。與此同時，設計也希望能改善海濱通道的使用率，即使在沒有洪澇或其他風險的情況下，也能讓社群受益。*

由於曼哈頓下城區的韌性工程專案跨越了綿延 10 英里（16.09 公里）的海岸線，有多組利益相關者參與其中。[3]因此，海岸帶的每一個不同區域都有不同的規劃和資金來源。跨部門資金和融資的新途徑，以及如何獲取韌性工程專案所產生的未來價值，幫助彌補資金缺口，目前仍在探討中。加里曼丹島的規劃也可以借鑑其中的經驗。

為加里曼丹尋求融資

在遷都的 330 億美元總費用中，約 19% 由政府撥款，其餘資金來自其他渠道。同時，印度尼西亞政府還宣佈了一項規模龐大的全國基礎設施計劃，金額高達 4,120 億美元，涉及 1.7 萬個島嶼。到目前為止，這兩個專案仍難以獲得意向融資，而且很大一部分資金很可能將來自於私營部門融資和機構資金，甚至來自於日益增長的全球綠色資本市場。

大型基礎設施建設越來越歡迎私人股本融資和機構資金的參與，本地和海外投資者可獲得土地開發機會，這是難以從其他專案中獲得的。這也可能是“基礎設施即服務”模式的下一個發展方向，擺脫嚴重依賴政府補貼的傳統融資結構。

港鐵 (MTR) 的鐵路加房地產模式算得上是一個早期的優秀案例，該公司超過一半的收入來自房地產的開發和管理。在後疫情時期，由關稅和車票組成的基礎設施常規性收入很容易受到影響，現金流的多樣化可以使必要的基礎設施得以維持運營。

相比美國較為流行的稅收增額價值制度，這樣的方式使綜合性商業地產作為主要收入來源，而非基礎設施本身。透過創造性的土地租賃框架以及使土地掌握在國民手中的資產分割，之前不願將國家土地讓渡給海外持份者的問題得以解決。因此，例如日本科技企業集團軟銀 (Softbank) 和阿聯酋主權基金 (Emirati Sovereign Fund) 等機構已經在探索相應的合作機會，以資金換取承保支援。

但國際投資者想要的不僅僅是財務回報和擔保。他們更看重韌性目標以及環境、社會和治理 (ESG) 目標。這些涵蓋了城市應對疫情能力、數字化程度、經濟引擎、公平性、包容性以及城市原真性。這些衡量方式可以為擁有類似目標、想要參與或投資印度尼西亞政府的其他國家和投資者提供一個參考，幫助他們實現遷都夢想。

鄰國菲律賓的政府後備中心在耗資 230 億美元的新克拉克城 (New Clark City) 拔地而起。AECOM 參與制定的 9,000 公頃總體規劃已成為菲律賓首隻政府綠色發展債券的賣點，有望吸引私人 ESG 投資，實現最初的願景，即打造一座可持續的、具有強大韌性的百萬人口城市。

管理複雜性

從逼仄的倫敦街道，到沉沒的埃及城市赫拉克利翁，特大工程專案未能滿足可持續發展要求的例子比比皆是。可持續基礎設施專案的推動者和管理者必須靈活變通，願意為他們暫時無法想象、遙不可及的未來進行規劃和融資。然而，如果指望投資方對不確定的未來進行投資，那就太天真了。

因此，必須闡述在專案推動的幾個限制因素（成本、時間、空間、技術、資源、知識等）下，如何實現長期可持續發展的、具有說服力的觀點。同樣，有關於被動條款、消除窄點、適應性、市場趨勢、需求和其他話題的想法也不可或缺。這一切都要求特大工程專案的管理者不能侷限於眼前，而要靈活變通，適應發展趨勢，確保他們的專案在未來繼續發揮巨大作用。

作者：Scott Dunn 及 Sylvester Wong （AECOM）

**本文參考了由 AECOM 的 Jim Manning 和 Mariella Tsopela 所撰寫的《The era of sustainability-enabled mega-projects: lessons in building to deliver for an unknown, better future》一文。

該文曾在 2019 年米蘭 MeRIT 特大工程專案研究跨學科團隊會議上被評為最佳可持續發展論文。

Izlem Boylu、Alan Gibbs、James Kirkpatrick、Mike Pauley、Sacha Schwarzkopf 和 Joel Sonkin 對文字均有貢獻。

[1] https://worldpopulationreview.com/world-cities/jakarta-population/

[2] https://www.theguardian.com/world/2019/aug/27/why-is-indonesia-moving-its-capital-city-everything-you-need-to-know

[3] https://www.aecom.com/without-limits/article/ensuring-new-yorks-future-through-coastal-resilience/